Mexico and the Nordic dream: An impossible?
Kevin Zapata Celestino*
*Investigador doctoral en el Departamento de Política Social de la Universidad de Edimburgo. Temas de especialización: Estados de Bienestar, políticas antipobreza, transferencias monetarias condicionadas. 27/28 George Square, Edinburgh, United Kingdom, EH8 9LD.
Resumen: El presente artículo busca reflexionar sobre los elementos que dan vida al Estado de Bienestar socialdemócrata de los países nórdicos, y cómo estos contrastan con la realidad mexicana. A través de una comparación del sindicalismo y las relaciones industriales, las estructuras económica y productiva, y la sustentabilidad de las políticas sociales, se determina que México es en muchos sentidos la antítesis de los países nórdicos.
Palabras clave: Estados de Bienestar, modelo nórdico, sindicatos, relaciones industriales, México.
Abstract: This article aims to ponder on the elements that serve as the basis of the social democratic welfare state of the Nordic countries, and how these elements contrast with Mexico’s reality. Comparing trade unions and industrial relations, economic and productive structures, and the sustainability of social policies, the article shows that Mexico is in many ways the opposite of the Nordic countries.
Keywords: welfare state, Nordic model, unions, industrial relations, Mexico.
Cuando se habla de desarrollo y de la construcción de modelos sociales, suele hacerse referencia invariablemente al caso de los países nórdicos, los cuales encabezan las principales listas de indicadores socioeconómicos ligados con el bienestar, y que representan en muchos sentidos un modelo de éxito digno de análisis. Esta percepción no es ajena a nuestro país, y distintos actores políticos han reiterado en diferentes ocasiones su intención de perfilar a México en la misma dirección que los países del norte de Europa1
Para estos muchos hacedores de política, la idea de replicar el modelo de desarrollo nórdico parece una cuestión de voluntad, sin evaluar a profundidad los elementos inmersos en la estructura que sostiene dichas sociedades. Poco o nada se toma en consideración que la configuración macrosocial varía con cada régimen, y que no se puede definir en términos de una sola cultura u organización política. Debido a lo anterior, el propósito del presente estudio es evaluar las condiciones que rigen dentro de las respectivas sociedades, teniendo como punto focal la realidad mexicana y sus posibles similitudes y diferencias con el modelo social nórdico.
La hipótesis central de este trabajo es que México no puede replicar un Estado de Bienestar similar al de los países nórdicos, debido a que sigue patrones de desarrollo diferentes. Para sustentar esta idea, se presenta una comparación de los elementos centrales en el neocorporativismo escandinavo, al igual que de sus políticas sociales, con la realidad mexicana, para visualizar las incompatibilidades de ambos modelos.
Estados de Bienestar y neocorporativismo
De acuerdo con Ernest Peter Hennock (2001), existen dos versiones respecto al origen de los Estados de Bienestar. Según la historiografía británica, esta conceptualización nace a partir del “Reporte Beveridge” que sentó las bases de las reformas de provisión social posteriores a la Segunda Guerra Mundial en el Reino Unido. En contraparte, la historiografía alemana concibe la creación e implantación del primer Estado de Bienestar durante el Imperio Alemán, por iniciativa del canciller Otto von Bismarck. Pero más allá de su discusión histórica, Hennock refiere que un Estado se vuelve Estado de Bienestar cuando decide atender las consecuencias sociales generadas por el modelo de organización industrial capitalista. Nicholas Barr (2020) considera que no existe una única definición de Estado de Bienestar, y que este se caracteriza de acuerdo con diferentes modelos de provisión social. Margaret Weir (2001) ofrece una definición genérica al considerar Estados de Bienestar a los Estados comprometidos a ofrecer seguridad y protección relacionada al mercado de trabajo, enfermedades, accidentes y otras circunstancias. Por su parte, la Encyclopaedia Britannica (2015) los describe como un conjunto de instituciones sociales que promueven la protección y el bienestar de los ciudadanos, bajo los principios de igualdad de oportunidades y equidad en la distribución de la riqueza.
La discusión sobre los Estados de Bienestar suele partir desde perspectivas histórico-comparativas, de las que nacen diferentes categorías analíticas que permiten identificar similitudes o singularidades en torno a las experiencias propias de cada país (Draibe y Riesco, 2006). Dentro de la literatura, se pueden encontrar interesantes conceptualizaciones teóricas sobre los Estados de Bienestar en Harold Wilensky (1975), Ian Gough (1979), Gosta Esping-Andersen (1993), Julia O’Connor y Gregg Olsen (1998), Paul Pierson (2000), Mauricio Ferrera, Anton Hemerijck y Martin Rhodes (2000) y Juliana Martínez (2007). Es en particular la tipología desarrollada por Esping-Andersen (1993) la que ha orientado gran parte de la discusión, debido a la simplicidad con la que distingue las estructuras de poder y las instituciones dentro de cada uno de los Estados de Bienestar (Stephens, 2016). Esta tipología, aunque criticada por omitir ciertos aspectos de la política social que definen la realidad de algunos países, y que genera ciertas contradicciones en su clasificación, sigue siendo una de las mayores referencias al hablar de Estados de Bienestar (Gough, 2013).
En la tipología clásica de Esping-Andersen (1993), existen tres modelos de Estado de Bienestar, en los que el modelo capitalista europeo se ha diversificado y desarrollado características propias, dividiéndose en liberal-anglosajón, conservador-bismarkiano y socialdemócrata. En el liberal existe una fuerte tendencia hacia la organización propia por parte del mercado, donde los actores colectivos se encuentran altamente fragmentados y el bienestar sigue una línea de “mínimo universal”. El conservador sigue un modelo de economía social de mercado, donde se da una intervención estatal media y el bienestar es contributivo y redistributivo. En la socialdemocracia, propia de los países escandinavos, existe un modelo económico guiado por la coordinación entre los actores sociales, que se encuentran altamente concentrados, y que propicia una alta intervención estatal y una extensa provisión pública del bienestar.
A estos tres modelos se suma un cuarto denominado Mediterráneo, presente en los países del sur de Europa, donde la intervención y la coordinación de los actores sociales se da en una intensidad muy débil, debido a que la asimetría de los actores sociales provoca un desequilibrio en favor del capital privado, y la responsabilidad de la protección y la seguridad se traslada hacia la familia (Flaquer, 2004).
En todos estos modelos de Estado de Bienestar, el nivel de intensidad de las relaciones entre actores sociales, principalmente los económicos, viene a definir en gran medida el tipo de capitalismo que se establece en cada sociedad (Hal y Soskice, 2001). Estas relaciones, dentro de una perspectiva de funcionalismo estructural, dan lugar a lo que se conoce como neocorporativismo,2 el cual se presenta en algunos modelos sociales con mayor fuerza que otros. En el modelo liberal, por su naturaleza orientada casi exclusivamente al mercado, el neocorporativismo resulta prácticamente inexistente. En contraparte, en el resto de los modelos resulta crucial para dar sentido a su forma de organización socioeconómica. Es por ello que resulta necesario dejar en claro el concepto de corporativismo y los elementos inmersos dentro de él.
El neocorporativismo se entiende como un sistema de representaciones conforme a un modelo institucional de acuerdos, que se asocia con los intereses de la sociedad civil con la estructura decisional del Estado (Schmitter, 1974). Esta forma de organización actúa bajo la premisa de subordinar el interés económico al bienestar colectivo. Es por ello que las decisiones se dan bajo una intermediación tripartita: Estado, sindicatos y patronales. Esta forma de capitalismo organizado armoniza los intereses de los actores clave en torno a un proyecto de nación, lo que permite conservar el “contrato social”, el cual se puede describir de la siguiente manera:
El sector privado productivo goza de una gran libertad de funcionamiento y el derecho de trabajo es relativamente liberal, aun teniendo en cuenta los convenios colectivos negociados con los sindicatos. Como contrapartida, el sector productivo acepta pagar un alto nivel de impuestos que permiten garantizar que nadie esté excluido de la sociedad por falta de empleo (Urteaga, 2008: 62).
Este modelo de organización industrial, en términos de Adrian Goldin (2012), inhibe que las asociaciones sean controladas por el Estado, o que las agencias estatales sean capturadas por los intereses privados. Esta dinámica actúa bajo la lógica de que la coordinación laboral es efectiva para evitar un desequilibrio contractual de tipo económico ligado con su lógica de mercado, fomentando la estabilidad macroeconómica a través de una política de gobernabilidad salarial.
El neocorporativismo, en los términos antes descritos, responde a una lógica coordinada de mercado, definido esencialmente en su relación con los actores sociales. Sin embargo, en América Latina esta forma de organización industrial se ha venido configurando de una manera diferente:
Las precisiones que Schimtter aporta en su definición del “corporativismo” diferencian especialmente el “corporativismo societal”, característico de los países del norte de Europa, del “corporativismo de Estado”, característico de los países de América Latina, cuya historia lleva la marca del populismo. En el primer caso, la estructuración de los intereses está determinada por los procesos de la sociedad civil, mientras que en el segundo la instancia determinante es el Estado. El “corporativismo de Estado” es un sistema de intermediación de los intereses que están subordinados al Estado o bien sencillamente creados por éste. A este respecto, la línea de demarcación entre lo privado y lo público se diluye y el “corporativismo de Estado” es monista y está centrado en la armonía de los intereses. En cambio, el “corporativismo societal” nace de una dinámica social que crea y preserva la autonomía de los actores colectivos (Marques-Pereira, 1999: 98).
En América Latina, el modelo de organización industrial neocorporativa en general difiere de la perspectiva europea en cuanto a que carece de un sentido democrático, ya que las partes que protagonizan el diálogo social se encuentran sometidas a la voluntad gubernamental, desequilibrando el tripartismo en favor de una de las partes.3 Para el caso mexicano, se considera que de origen el corporativismo surge relacionado con una lógica fascista, ya que las corporaciones estaban subordinadas a un Estado autoritario, cuya intención era guiar el desarrollo económico con base en una ideología nacionalista (González Casanova, 1971; Audelo, 2005).
El neocorporativismo y su incidencia en la configuración del Estado de bienestar toma en consideración dos variables específicas: la cuestión política y la cuestión institucional (Schmitter, 1985; Maestro, 1985). La primera considera elementos como el poder de negociación de los actores en cuestión, la centralización de las estructuras, la disciplina de las bases, y la unidad e interrelación de los actores que conforman el diálogo social. Por su parte, la cuestión institucional gira en torno a elementos propios de la estructura productiva que se relacionan con la socialización de los agentes. La alta o baja intensidad del neocorporativismo para cada país, y su respectivo modelo social de bienestar, dependerán del desempeño de los factores socioeconómicos antes mencionados.
Las características del neocorporativismo que dan vida al Estado de Bienestar socialdemócrata escandinavo son tan diferentes a las del neocorporativismo mexicano, que dan vida a Estados de Bienestar completamente distintos. Es por esta razón que se presenta una comparación de dos elementos clave del neo-corporativismo: 1) el sindicalismo y las relaciones industriales, y 2) la estructura económica y productiva. Posteriormente, se comparan las políticas sociales de ambos países, que resultan de los elementos analizados previamente y que dan a sus respectivos Estados de Bienestar. La razón por la que se analizan específicamente el neocorporativismo y la política social es debido a que estos son los elementos más notables dentro del modelo socialdemócrata escandinavo descrito por Esping-Andersen (1993).
Sindicalismo y relaciones industriales
Para configurar un modelo corporativista que funcione adecuadamente, el rol y la participación de los sindicatos son fundamentales para lograr un contrapeso real en la toma de decisión estatal y corporativa, y es necesaria una alta representatividad de la clase trabajadora mediante la afiliación sindical. Con el fin de conseguir este contrapeso sindical, los países nórdicos crearon un sistema con grandes atractivos de afiliación conocido como sistema Ghent,4 que los provee de gran representatividad: “Constituyen el modelo de sindicalismo en el que el grado de institucionalización de su actividad ha sido mayor. En todos ellos, hay un claro predominio de una única y fuerte confederación sindical con altas tasas de afiliación” (Ortiz y Cebolla, 2010: 321). Estos países cuentan con la tasa de sindicalización más alta de toda Europa, y confieren a dichas organizaciones gran legitimidad a su rol como actor estratégico dentro de las negociaciones laborales. De acuerdo con Álvaro Orsatti (2016), la tasa de sindicalización muestra el grado de importancia que tiene la organización de los trabajadores en un país (gráfica 1).
El auge del sindicalismo en los países nórdicos se debió al estrecho lazo creado con el partido socialdemócrata, el cual logró su hegemonía por la ausencia de una alternativa de derecha fuerte y unida, en la que el sector capitalista hubiera podido apoyarse (Goetschy, 1995). Además del vínculo político, el sindicalismo logró su fortaleza a través de una alta centralización de los agentes sindicales y patronales, manteniendo siempre un carácter altamente democrático:
La elección de la centralización que hicieron las confederaciones sindicales y patronales les permitió ejercer un grado de disciplina interna relativamente elevado sobre sus miembros [...] organización centralizada no significaba sin embargo ausencia total de democracia, más bien al contrario, una de las características que a menudo se olvidan cuando se analizan los movimientos sindicales nórdicos es su capacidad para unir con relativo éxito centralización y descentralización en la toma interna de decisiones (Goetschy, 1995: 9)
Este ejercicio de democracia interna es en particular relevante, ya que obliga a la conciliación de los diferentes puntos de vista y permite que las negociaciones colectivas se lleven en buenos términos, reconciliando los intereses por mediación o incluso arbitraje, lo cual legitima todo su ejercicio frente al Estado y el sector privado.5
Para el caso mexicano, el desarrollo de su modelo sindical cuenta con algunas similitudes de origen con el modelo nórdico; una de estas es la alta vinculación con el partido en el poder. La simbiosis política entre sindicatos y socialdemocracia que se dio en los países escandinavos puede encontrar semejanzas en la política de “aglutinamiento de masas”6 propia de la era cardenista. Sin embargo, cabe distinguir que en el caso nórdico la vinculación entre uniones y partido surge de una dinámica activa y retroalimentadora, mientras que en México esta se genera a partir de una política de cooptación clientelar justificada en su lógica de nacionalismo (Garrido, 1991). Debido a esto, los grandes sindicatos obreros y las organizaciones campesinas funcionaron en torno al proyecto nacional del presidente en turno, volviéndose uno de los pilares estructurales sobre los que se sustentaba el sistema presidencial de partido hegemónico mexicano. Lo anterior generó una relación clientelar entre los líderes sindicales y las élites político-económicas que controlaban de facto al Estado (Muñoz, 2004; Gatica, 2007).
Con respecto a la centralización, y al igual que los países del norte de Europa, este fenómeno es también visible en la dinámica mexicana desde principios del siglo pasado. Ejemplo de ello es la fundación de las poderosas cámaras patronales, como la Confederación de Cámaras de Comercio (Concanaco) en 1917, la Confederación de Cámaras Industriales (Concamin) en 1918, y la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex)
en 1929. De igual forma, las organizaciones obreras se centralizan en la Confederación de Trabajadores de México (CTM) en 1936, pero a diferencia de los agentes empresariales, las organizaciones sindicales no dieron cabida a una democracia interna, por el contrario, se instauró un régimen de férrea disciplina a la élite que ahogó cualquier intento de renovación o pluralidad dentro de la organización (Aguilar, 1996).
La cooptación y el control de las grandes centrales obreras por parte de una reducida camarilla se sustentaron jurídicamente en la autonomía sindical establecida dentro de la Ley Federal del Trabajo (lft), y en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ratificado en 1950, que entre otras cosas determinan la no intervención de las autoridades dentro de los asuntos internos del gremio.7 Fue bajo esta premisa que se construyeron liderazgos cacicales, que con base en mecanismos de represión8 y con la venia del gobierno, permitieron la perpetuación de figuras alineadas con el sistema de gobierno.
A diferencia de los liderazgos de las confederaciones obreras nórdicas, donde los secretariados generales se han renovado periódicamente con el transcurso del tiempo, en México el liderazgo obrero se ha mantenido en muy pocas manos desde su fundación; sólo se renuevan sus dirigencias cuando fallece el secretario general en turno.9 Asimismo, el liderazgo en el caso mexicano viene acompañado de una mala praxis asociada al desvío de recursos y al tráfico de influencias, que poco abonan el bienestar de los agremiados (Ramales, 2010).
La consecuencia directa de esto ha sido la pérdida de legitimidad y representatividad dentro de la opinión pública, la cual asoció desde temprano la lucha sindical con un mero instrumento de control dentro del sistema político: “No es por ello extraño que cuando manifiestan inconformidad ésta se vea como expresión de sus dirigentes o patrocinadores y no de las “‛masas’ que dicen representar” (González Casanova, 1971: 147). La poca confianza que generan los sindicatos es palpable dentro de la sociedad mexicana (tabla 2).
Esta desconfianza en los sindicatos mexicanos no sólo es propia de la opinión pública en general, sino también de parte importante de los sindicalizados, que consideran que estas organizaciones han actuado en su perjuicio (gráfica 2).
Esta mala opinión generalizada, por su falta de democracia y rendición de cuentas hacia los mismos trabajadores, aunada a que no existen incentivos reales que motiven a los trabajadores a formar parte de dichas organizaciones, da como resultado una baja afiliación y por ende poca representatividad a la hora de negociar frente al gobierno y los agentes empresariales, inhibiendo la funcionalidad del balance tripartito característico del capitalismo organizado. Si bien se han dado casos emblemáticos en los que la coordinación entre los tres sectores ha sido fundamental para respaldar políticas y proyectos económicos determinados, la postura del sector obrero en dichos casos corresponde más a una simulación que a una verdadera negociación.10
En términos reales, se renunció de facto a cualquier medida de presión sobre el Estado y se asumió una postura de sumisión frente a este, como bien se refleja en las palabras del líder obrero Joaquín Gamboa: “No nos verán gritar en las calles, invadiéndolas y menos ofendiendo a nuestra bandera, como aquellos que la queman, como aquellos que son pagados para generar el desorden y para hacer que se detenga el país, que así se desprestigia México y que digan que es inseguro” (Excélsior, 2015). Esta permisividad se ha mantenido como una constante pese a la transición democrática del año 2000,11 lo que ha abonado muy poco a la gobernabilidad salarial y a la redistribución de la riqueza, teniendo como resultado un estancamiento del salario de los trabajadores.
Como se percibe en la gráfica 3, el salario medio de los trabajadores mexicanos se mantuvo estancado entre 2001 y 2018, debido, entre otras cosas, a que el débil sindicalismo no pudo plantear mejoras sustanciales al sueldo de los obreros. Por el contrario, en los países del norte de Europa hubo un alza constante del salario medio, aunque no exenta de caídas, producto en gran medida de la fuerza sindical de sus organizaciones (Wilkinson y Pickett, 2014).
Estructura económica y productiva
Otro de los elementos medulares que se explican dentro del neocorporativismo es la estructura económica productiva, la cual hace referencia a la actividad económica que genera riqueza y prosperidad. En este sentido, el modelo escandinavo ha desarrollado una estructura en la que el crecimiento está sustentado en el papel que desempeñan las grandes empresas como motor económico nacional, y sobre las que está repartido gran parte de
su mercado laboral (tabla 3).
Como es perceptible, tanto en Suecia como en Dinamarca se da una aglomeración laboral en torno a las medianas o grandes empresas (con más de 50 trabajadores), con 68.5% y 64.4% respectivamente, mientras que las micro y pequeñas empresas apenas representan una tercera parte de los trabajadores para ambos casos. La apuesta que han venido realizando los países escandinavos consiste en consolidar a sus grandes corporativos, generalmente enfocados a bienes y servicios de exportación, como elemento medular de sus economías:
Son las grandes empresas petroleras, compañías farmacéuticas, consorcios químicos, grupos dedicados al sector de la automoción, medios de comunicación y un puñado de empresas de productos mecánicos que, teniendo su origen en un mercado nacional, han crecido hasta expandirse y engullir a empresas de otros mercados internacionales (Ehrenberg, 2001: 199).
Estas grandes empresas multinacionales, además de ser las principales proveedoras de empleo en dichos países, también facilitan la dinámica que da vida al capitalismo organizado. La mayoría de los trabajadores, al estar concentrados en grandes unidades económicas, promueve que estos se integren y formen parte de los sindicatos, los que a su vez ejercen un alto grado de democracia sindical, es decir: “Un alto ejercicio del poder por los trabajadores o de sus representantes sobre la toma de decisiones en el lugar de trabajo y la capacidad para modificar la distribución de poder en la empresa” (Poole, Lansbury y Wailes, 2001: 491).
Caso contrario es lo que sucede en México, donde la mayoría de los trabajadores se agrupa en micro y pequeñas empresas, y sólo 45% forma parte de organizaciones medianas o grandes. Lo anterior implica la fragmentación de la productividad, ya que los micronegocios tienden a generar muy poco valor agregado y una reducida capacidad para insertarse en otras cadenas de producción. También debe tomarse en cuenta que, dada la concentración de los trabajadores en pequeñas unidades económicas, resulta muy difícil que estos se adhieran a sindicatos o los conformen, y si llegan a hacerlo, estos históricamente han carecido de capacidad para formar parte de la toma de las decisiones industriales:
En México la democracia industrial nunca fue recuperada por el Estado Social autoritario ni por los sindicatos corporativos. No hay una tradición, ni demandas históricas en las que se engarce el planteamiento de la democracia industrial en México […]. Sus arenas fundamentales de lucha y negociación han sido las estatales. El interés que han mostrado por los procesos productivos y su gestión, en el mejor de los casos ha sido de carácter defensivo (De la Garza, 1996: 47).
Como consecuencia de esta falta de democracia industrial, se da la casi inexistente capacidad de los trabajadores mexicanos para intervenir en la administración de la empresa. En contraste, en los países nórdicos existe una importante institucionalización de las relaciones laborales, ya sea mediante la conformación de comités de empresa o directamente a través de la representación del sindicato (tabla 4).
México no cuenta con una legislación que regule la representación de sus trabajadores en el seno de la empresa, por lo que quedan a merced de la política gerencial que adopte la misma. Aunque formalmente se podría decir que Dinamarca y Noruega tampoco la tienen, en estos casos los acuerdos entre centrales patronales y obreras se forjan con un alto de grado de legitimidad y compromiso por ambas partes, aspecto que no sucede en la realidad mexicana.
Otra de las desventajas de que la mayoría de los trabajadores mexicanos estén agrupados en pequeños negocios poco calificados se encuentra en el impacto negativo que esto ocasiona en los salarios. Esto representa una completa divergencia con lo que sucede en los países nórdicos, que no permiten que su mercado laboral se segmente de esta forma: “Evitan privilegiar los empleos con salarios bajos en sectores con poco valor añadido, porque significa una presión constante a la baja de los salarios para hacer frente a la competencia de los países emergentes” (Urteaga, 2008). A diferencia de los países del norte de Europa, en México se ha apostado por el desarrollo de pequeñas unidades como política de Estado.12
Otra diferencia sustancial con los países escandinavos responde a la formación de consejos económicos y sociales. Estos fungen como órganos consultivos del gobierno en materia laboral y socioeconómica, y están compuestos por representantes de las organizaciones sindicales, patronales y algunos otros actores de la sociedad civil. Dichos consejos, a pesar de no estar establecidos como tales dentro de las respectivas constituciones (cuando menos en los casos danés y finlandés), han fungido en gran medida como espacios de concertación social a los que se les atribuye la realización de acuerdos directos entre los grandes grupos organizados (Montalvo, 2005). México, por su parte, carece a nivel nacional de un organismo de esta índole, por lo que el espacio de interacción para la concertación y la formulación de propuestas de manera consensuada se encuentra más reducido, aunque se reconoce que existen algunas organizaciones importantes a nivel regional.13
En lo que respecta a la fortaleza de sus economías, es justo señalar que los países nórdicos no son inmunes a las crisis económicas; sin embargo, han sabido sortearlas de mejor manera gracias a la adaptación de sus mercados de trabajo a la nueva realidad global. Esto lo han logrado a través de la introducción e implantación del concepto de “flexiseguridad”, primero por Dinamarca y después por el resto de los países de la región, el cual invita a combinar la flexibilidad en el mercado laboral con la provisión de seguridad social:
La experiencia danesa, en particular, constituye un modelo de empleo y seguridad, quizás único. La legislación danesa tiene un bajo nivel de protección del empleo, permitiendo a los empresarios el despido de los trabajadores sólo con un breve tiempo de pre-aviso […]. Como contrapartida, cuenta con un sistema de protección alto, que cubre el 90% del salario del desempleado durante un año y puede prorrogar el seguro de desempleo hasta cuatro años, un sistema de formación que ofrece muchas oportunidades para la mano de obra desempleada, además de otras medidas de protección social, en el marco de un estado de bienestar fuerte y una economía con una fuerte orientación exportadora (Leonardi et al., 2011: 417).
Con base en este modelo de trabajo, los países nórdicos han logrado mantener sus altos estándares de provisión social, pero generando las condiciones necesarias para que el dinamismo de su economía interna no encuentre obstáculos. En este sentido, habría que tener en cuenta dos cosas. En primer lugar, que dicho modelo se ha tratado de implantar dentro de la Unión Europea y es una de las directrices principales de la Comisión Europea; sin embargo, ha encontrado grandes dificultades para asentarse dada las diferencias económicas y socioculturales de cada región (Leonardi et al., 2011). En segundo lugar, México no podría replicar un sistema así, ya que carece casi completamente de la parte de “seguridad”.14 No obstante, sí se ha intentado flexibilizar y dinamizar el mercado laboral a través de la reforma a la Ley Federal del Trabajo hecha en 2012, la cual introdujo nuevas modalidades de contratación y de condiciones de trabajo,15 pero desafortunadamente estas medidas sólo llevaron a la precarización del empleo:
Tras haberse implementado la Reforma Laboral en México hace ya dos años, no sólo el trabajador ha perdido los beneficios que de alguna manera equilibraban la desigualdad natural que existe entre él y los dueños de los medios de producción […] bastaron sólo 24 meses para poder apreciar que el ritmo del crecimiento del empleo que se tenía antes de la Reforma Laboral se ha desacelerado a la vez que las plazas laborales del tipo formal, de por sí pocas, han perdido también calidad tanto en ingreso como en duración contractual (Ameth, 2014).
Cabe destacar que en 2019 se dio a cabo una importante reforma a la Ley Federal del Trabajo, que recupera entre sus principales puntos la democracia sindical, nuevas figuras para la impartición de justicia laboral, y la contratación colectiva. Lo anterior representa un esfuerzo por empoderar a los trabajadores y recuperar parte del espacio perdido en la reforma de 2012.16 En este sentido, México rompió la inercia de precarización gestada durante las últimas décadas.
Asimismo, se debe considerar que las políticas activas de empleo en México cuentan con un enorme déficit presupuestal, y no corresponden ni al tamaño de su mercado laboral ni a los problemas que en él se gestan. El gasto en este rubro es sumamente inferior no sólo al de los países nórdicos, sino también al de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) (Cervantes, 2011).
También debe señalarse que en los países nórdicos la protección al desempleo está gestionada por parte de los sindicatos, aspecto ausente en México. De igual forma, los sindicatos son corresponsables en la capacitación, formación y colocación de los trabajadores dentro del mercado laboral.
Sustentabilidad de la política social17
Las formas ya descritas de sindicalismo y de relaciones industriales, así como la forma de la estructura economía productiva, suelen direccionar hacia un modelo social determinado; en el caso nórdico, hacia un Estado de carácter universalista. En él se promueve la igualdad no sólo para la clase trabajadora, sino también para las clases medias, ofreciendo servicios y derechos de la misma calidad que los disfrutados por las clases más pudientes (Esping-Andersen, 1993). El modelo social escandinavo está centrado en lo que se conoce como “ciudadanía social”, en la que no sólo se involucran los derechos civiles y políticos, sino que también se considera como parte fundamental la categoría de derechos socioeconómicos para todos los individuos que componen la sociedad (Olmos, 2011). En estos países la des-mercantilización de los derechos sociales se hace extensiva a toda la población, por lo que los niveles de gasto público, en particular de gasto social, tienden a ser muy elevados (gráfica 5).
La elevada inversión en el rubro de educación en los países nórdicos resulta muy positiva para efectos de impulsar su economía, ya que al invertir en las capacidades de su propia población aseguran una alta productividad e inciden particularmente en la forma de la estructura productiva. Además del aspecto económico, la inversión en este rubro influye en la fortaleza de sus instituciones y el comportamiento cívico de su población: “La literatura sugiere que el capital humano puede generar difusas externalidades cívicas, como un incremento en el nivel educativo de la población puede ayudar a reducir las tasas de criminalidad o contribuir al desarrollo de instituciones más efectivas” (De la Fuente, 2011: 107). Asimismo, estas naciones ponen gran énfasis en los rubros de la vejez y la atención a la salud, debido a que persiste en gran medida la idea de solidaridad social,18 y a la expectativa en la calidad del servicio que se espera recibir: “El cuidado de los mayores es una responsabilidad de la sociedad como un todo, y no sólo de los familiares […] el otro principio es el de la ‘profesionalización’, por el cual se considera que el trabajo del cuidado debe ser llevado a cabo por designación especial, por personal capacitado y cualificado” (Thorslund, 1991: 456).
Esta necesidad de proveer servicios de bienestar de manera extensiva y de ca lidad a toda la población es la razón fundamental por la cual estos países cuentan con un sector público tan amplio. Solamente para 2018, Dinamarca, Suecia y Finlandia realizaron un gasto público que representó 51.5%, 49.8% y 53.1% de su pib, respectivamente. A pesar de que esto les ha valido una mala calificación en uno de los aspectos evaluados por índice de libertad económica del Instituto Fraser,19 les ha permitido lograr un nivel de igualdad social muy elevado.
En México, el gasto social es en proporción mucho menor que el de cualquiera de los países del norte de Europa, y aunque se reconoce que la inversión en educación es muy representativa, desafortunadamente los factores internos ligados con la corrupción de los actores de poder que interactúan dentro del sistema educativo nulifican en gran parte sus beneficios.20 De igual manera, los gastos correspondientes a la vejez y la salud son mucho menores, entre otras cosas porque en las últimas décadas se implantaron una serie de recortes en dicho rubro, orientados a disminuir el gasto social y promover el uso de servicios privados (Cárdenas, 2018).
Otra diferencia importante responde a la calidad de los servicios, los cuales no satisfacen los estándares requeridos para promover la mejora del capital humano:
México cuenta con un gasto público total relativamente bajo como porcentaje del PIB. Pero no es sólo cuestión de cantidad, sino de calidad de gasto público. La salud y la educación son dos campos estratégicos en los que debe mejorar la eficiencia del gasto: la desigualdad entre distintos grupos sociales y estados federales refleja una cobertura educativa y sanitaria incompleta, fragmentación y una baja calidad de los servicios que recibe gran parte de la población (OCDE, 2010: 13).
Aunque en los últimos años se ha incrementado el gasto público, de 21.90% en relación con el pib en 2010 a 25.67% en 2018, esto no se ha reflejado en una mejora tangible de los servicios públicos, lo que abona a la inequidad social existente en el país.
La sustentabilidad de los Estados de Bienestar se encuentra estrechamente relacionada con su política fiscal, por lo que una buena recaudación con base en impuestos resulta clave para proveer los servicios requeridos por la sociedad. En este caso, el sistema que han desarrollado los países escandinavos cuenta con grandes incentivos pese a la alta carga tributaria:
Un Estado de Bienestar fuerte, como el sueco, ayuda a financiar una vida que bajos impuestos individuales no pueden comprar fácilmente. Los suecos de altos ingresos están muy conscientes de esta elección. Por ejemplo, cuando le preguntaron: “¿Por qué no se va? Seguramente tendría un que pagar menos impuestos y tendría un salario más alto en los Estados Unidos”, un ejecutivo de Volvo respondió lo siguiente: “Sí, claro, tendría más dinero en mi bolsillo, pero seguramente nunca podría llegar antes de las 7 a mi hogar… y sabe qué más, tendría que gastar mucho más dinero en seguros, universidad para mis hijos, y viajar de regreso a casa con mi familia. Al final, no estaría seguro de que estuviera en una mejor situación” (Steinmo, 2003: 43).
Los altos impuestos hacen posible la sustentabilidad del intervencionismo estatal, permitiendo redistribuir la riqueza de manera equitativa y justa en forma de servicios públicos (educación, sanidad, políticas sociales, etcétera); es por ello que la contribución tributaria forma parte medular de los alcances del bienestar.
La forma en que se visualizan y se concretan los beneficios por cumplir con las obligaciones fiscales en estos países difiere en gran medida de lo que sucede en México, donde: “El Estado está interesado en cobrar la mayor cantidad de impuestos posible y utilizarlos con la mayor discreción mientras que el ciudadano prefiere pagar lo menos posible y obtener los mayores beneficios” (Amparo, 2013). El éxito recaudatorio de los países del norte de Europa se debe tanto a una alta tasa impositiva en diferentes rubros como a una alta voluntad de sus ciudadanos por pagarla, elementos poco presentes en la realidad mexicana y que se hacen patentes es distintos aspectos (gráfica 6).
Asimismo, cuando se examinan los respectivos regímenes fiscales, queda en evidencia la razón por la que la recaudación en dichos países es tan alta (tabla 5).
Salvo el impuesto a sociedades, México cobra tasas de impuestos mucho más bajas que en cualquiera de los países del norte de Europa (salvo la natural excepción de Dinamarca en seguridad social, por las características propias de su flexiseguridad). Esto significa que las naciones escandinavas se concentran más en gravar la renta personal y el consumo, que en la generación de riqueza. Aunado a lo anterior, dos elementos clave juegan en contra de la hacienda mexicana: la evasión y la informalidad. En lo que respecta a la evasión de impuestos como tal, en México se presenta un porcentaje más elevado, como se muestra en la gráfica 7.
La diferencia entre la evasión registrada entre los países europeos y México demuestra la seriedad del asunto en cuestión; la hacienda mexicana deja de percibir importantes ingresos y se disminuye en gran medida la capacidad institucional del Estado. La evasión toma distintas formas, ya sea con el uso de comprobantes fiscales falsos, la omisión reiterada de la expedición de facturas, solicitar deducciones por operaciones falsas, no llevar en orden los sistemas contables u omitir contribuciones. Pero más allá de identificar las tácticas utilizadas para cometer el fraude fiscal, se debe entender la razón de fondo que lleva a que los ciudadanos mexicanos recurran a esta mala práctica:
Las personas no creen en el beneficio que puede generar el pago de sus impuestos, su conciencia social no es clara y el término de contribuir pierde sentido, al menos en el tema de los impuestos […]. La explicación, en el caso de México, se remonta a décadas de experiencia negativa en la gestión pública de los recursos públicos con altos índices de corrupción y poca eficiencia en el gasto, así como por falta de transparencia y rendición de cuentas (CESOP, 2014).
La percepción negativa del pago de impuestos que se tiene dentro de la sociedad mexicana es diferente de lo que sucede en la región escandinava, donde los ciudadanos tienen una valoración más positiva de su respon-
sabilidad fiscal y de los beneficios que esto representa.21 Cabe destacar que, en los últimos años, el gobierno mexicano ha llevado a cabo una imperiosa tarea por disminuir las tasas de evasión, lo cual le ha permitido aumentar sus niveles de recaudación de manera importante (Ríos, 2020).
Finalmente, estrechamente relacionado con la evasión se encuentra el fenómeno de la economía informal o no declarada, entendida como aquellas transacciones que escapan al control gubernamental por razones propias de evasión o por su naturaleza ilícita. En este aspecto, México cuenta con una tasa superior a cualquiera de los países nórdicos.22
Dentro de esto influye en gran medida el número de trabajadores no declarados que laboran en cada una de estas economías. De acuerdo con Mihail Hazans (2011), los países nórdicos tenían una tasa de informalidad de 11%. En México esta situación se dispara todavía más: según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) (2019) alrededor de 57% de la Población Económicamente Activa (pea) se encuentra en esta situación. La mayoría de los elementos antes señalados han dado como resultado una clara diferenciación entre la eficiencia recaudadora entre los países del norte y México.
¿Cambio de rumbo?
Como se ha observado tanto en los elementos que componen el neocorporativismo del modelo escandinavo como en la sustentabilidad de su política social, México carece de las condiciones para replicar un Estado de Bienestar similar al de los países nórdicos (tabla 6). Sin embargo, esto tampoco significa que el modelo de desarrollo en México sea estático y que no pueda cambiar hacia estadios donde se promuevan políticas con mayor sentido redistributivo, que reduzcan las desigualdades naturales producidas por el modelo de producción capitalista.
En años recientes, el gobierno mexicano ha llevado a cabo importantes medidas durante la administración de Andrés Manuel López Obrador, que seguramente tendrán una repercusión tangible en su realidad social. La reforma laboral de 2019, que busca empoderar a los trabajadores, es un buen ejemplo de cómo se busca revitalizar el sector sindical para fortalecer su posición dentro de las relaciones industriales. De igual forma, aunque el actual gobierno ha descartado una eventual reforma fiscal (cuando menos en sus primeros tres años), es notable su consigna para llevar a cabo el cobro de impuestos, que ha logrado recaudaciones históricas, principalmente al reducir fenómenos como la evasión y la elusión fiscal (Nolasco, 2021). También se podría mencionar el esfuerzo por aumentar las transferencias condicionadas a diferentes sectores de la población, entre ellos jóvenes y personas de la tercera edad. Sin embargo, su política de austeridad también genera muchas dudas, ya que esta ha significado el recorte de algunos servicios públicos esenciales para alcanzar mayores niveles de desarrollo social.
Tal y como sugiere Bernando Kliksberg (2020), las características del modelo de Estado de Bienestar socialdemócrata escandinavo han permitido que dichos países se posicionen dentro de los primeros lugares en diferentes indicadores sociales a nivel mundial. Se considera que dicho bienestar es una de las causas principales por las cuales estos países son también de los más felices del mundo (Martela et al., 2020). Considerando que el presidente López Obrador ha señalado que la búsqueda de la felicidad es una de las metas de su gobierno (2018), entonces la comparación entre ambos modelos resulta un ejercicio muy productivo, ya que puede ayudar a identificar aquellos elementos que podrían tener un impacto positivo en los indicadores de bienestar en México.
Conclusión
El neocorporativismo representa un modelo de organización en el que los actores sociales más importantes en las relaciones industriales emprenden un diálogo para definir la forma y el funcionamiento del capitalismo en cuestión. La intensidad de dicho modelo dependerá del peso que logren adquirir los actores en pugna a la hora de negociar frente al Estado, lo que repercutirá invariablemente en el tipo de Estado de Bienestar que se configure en dicha sociedad. En el caso de la socialdemocracia nórdica, una fuerte presencia y legitimidad de los sindicatos, así como una estructura productiva que favorece el poder de organización de los obreros, ha dado como resultado políticas sociales universales en las que el Estado se encarga de la provisión pública.
Para el caso mexicano, si bien se puede afirmar que también responde a una organización de tipo corporativista, este resulta distinto al modo “societal” descrito por Philippe Schmitter (1974), ya que está basado más en una esencia de tipo autoritario, en la que los actores sociales se encuentran sometidos al aparato gubernamental. Asimismo, que México haya desarrollado un “corporativismo de Estado” no significa que este sea de alta intensidad, ya que los sindicatos poseen muy poca representatividad y la estructura productiva poco abona para su poder organizacional; esto disminuye considerablemente la responsabilidad estatal en la provisión de los derechos sociales.
Resulta evidente que, dentro de los elementos analizados, el modelo escandinavo y el mexicano presentan condiciones disímiles. Para el caso escandinavo, estos elementos conforman un engranaje muy funcional, mientras que para México representan una realidad industrial menos favorecedora. En muchos sentidos, el modelo mexicano podría representar la antítesis de lo que sucede en los países nórdicos. Es por esto que para lograr las condiciones que hoy sustentan al modelo de desarrollo escandinavo, se requiere mucho más que discursos y buenas intenciones. Si bien recientemente se han tomado algunas acciones políticas orientadas a tal efecto, mientras no se comprendan los elementos que dan vida al Estado de Bienestar socialdemócrata, el anhelo por replicar a los países nórdicos seguirá siendo un sueño.
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Recibido: 25 de febrero de 2020
Aceptado: 9 de abril de 2021
