Universidad Nacional Autónoma de México • Instituto de Investigaciones Sociales

Secular State and federalism in Mexico

Tania Hernández Vicencio*

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Resumen: Este trabajo analiza algunas tensiones ejercidas sobre el federalismo producto de las reformas de los artículos 40 y 24 de la Constitución Federal, que garantizan una república laica y la libertad religiosa, respectivamente. Con el ejemplo de las reacciones que suscitó la despenalización del aborto en la capital del país, propone que la presión originada por la práctica diferenciada de la laicidad se agudiza con el desafío de atender los nuevos mandatos constitucionales en medio de una disputa política y jurídica sobre los alcances de la laicidad y sus implicaciones sobre la forma de gobierno.

Palabras clave: cambio constitucional, Estado laico, república laica, laicidad, federalismo.

Abstract: This paper analyze somes of the pressure exerted on federalism as a result of the amendments to articles 40 and 24 of the Federal Constitution, which guarantee a secular republic and religious freedom, respectively. Using the example of the reactions elicited by the decriminalization of abortion in the capital, it proposes that the pressure caused by the differentiated practice of secularism is exacerbated by the challenge of addressing the new constitutional mandates in the midst of a political and legal debate on the scope of secularism and its implications for the form of government.

Key words: constitutional change, secular state, secular republic, secularism, federalism.

 

En este trabajo analizo algunas tensiones producidas sobre el federalismo mexicano, resultado de las reformas de los artículos 40 y 24 de la Constitución Federal, que garantizan la laicidad como rasgo de la república y la libertad religiosa como parte de los derechos humanos, respectivamente. Tomando como ejemplo el caso de la despenalización del aborto en la capital del país, acontecida en 2007, y las reacciones en contra en varias entidades que se sucedieron entre 2008 y 2016, planteo que a las presiones ya existentes, producto de un ejercicio diferenciado del principio de laicidad en la República mexicana, se ha sumado el reto para la federación de atender los asuntos de la agenda y la administración de servicios públicos específicos, de forma libre a toda coacción religiosa.

El cambio al artículo 40 realizado en 2012 en teoría implica que el significado de la laicidad y el marco normativo en esa materia sea homogéneo en todo el país, y ya que el concepto de laicidad republicana exige, más que la neutralidad del Estado, eliminar todo contenido religioso de sus instituciones, la inclusión del principio de laicidad como rasgo de la República implica que el sistema federalista de gobierno no debiera ser usado para nuevos embates de lo religioso en la vida pública. Por su parte, la modificación al artículo 24, realizada en 2013, garantiza que el Estado mexicano promoverá la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión, como parte de los derechos humanos, disposición que, si bien puede considerarse complementaria de la laicidad de la República, también abre la posibilidad para interpretaciones diversas sobre su implicación práctica, sobre cuando se debate respecto a la relación entre la libertad religiosa y la libertad de conciencia.

Podemos decir que entre el siglo XX y lo que va del presente, en México se ha transitado de una laicidad separatista (Bauberot y Milot, 2011: 352), caracterizada por la disociación entre el poder político y el religioso, la supremacía jurídica del Estado frente a las iglesias, pero también por una relación de tolerancia (Blancarte, 2013: 8), a una laicidad que es, por un lado, “abierta o positiva” (Poulat, 2012: 24), en la que el fenómeno religioso es parte del proceso social y de la organización pública, y por otro lado, “de colaboración” (Bauberot y Milot, 2011: 352), pues si bien el Estado y las iglesias son entidades autónomas, pueden cooperar bajo ciertas circunstancias y en aras de promover la libertad religiosa, por lo que en la práctica podrían verse afectados los principios de equidad y de libertad de conciencia, ya que las autoridades religiosas encontrarán espacios para intentar incidir en políticas públicas específicas (Blancarte, 2013: 12) y los sectores conservadores dentro de las instituciones del Estado podrían evadir el cumplimiento de determinadas obligaciones, contraviniendo la igualdad jurídica entre los ciudadanos so pretexto de acatar convicciones personales (Castro Pérez, 2015: 47).

Partiendo de la premisa de que la laicidad no es un principio fácil de conceptualizar ni de concretar normativamente, por lo que plantea varios dilemas a los Estados modernos, en este trabajo analizo algunas tensiones que enfrenta el federalismo mexicano a raíz de los cambios constitucionales antes señalados. Retomando a Jocelyn Maclure y Charles Taylor (2011: 37), propongo comprender la laicidad como una forma de gobernanza política basada esencialmente en los principios morales de equidad y libertad de conciencia, y en dos procedimientos que son la separación de la Iglesia y el Estado, y la neutralidad del Estado respecto a las religiones y los movimiento seculares. Se trata de un arreglo institucional y social complejo en el que el entrecruzamiento de los medios necesarios para apuntalar la laicidad, en ocasiones no pueden armonizarse perfectamente (2011: 39), creándose ámbitos específicos de tensión con el ejercicio de gobierno.

 

Los acicates de la resignificación jurídica del principio de laicidad en México

La relevancia que ha cobrado el tema de los derechos sexuales y reproductivos en las agendas nacionales e internacionales ha revalorizado la centralidad política de lo religioso en la esfera pública (Vaggione, 2010: 11). La relación sexualidad-religión se ha convertido en un elemento clave de los procesos de redefinición de la convivencia social y en los cambios a las legislaciones, y México no es la excepción. Fue durante el periodo de gobierno encabezado por dos militantes del derechista Partido Acción Nacional (pan) (2006-2012), que en el año 2002 en la capital del país se aprobó la despenalización del aborto por riesgo a la salud de la madre, por malformaciones del producto y por inseminación artificial no consentida (Lamas, 2009: 166). Este hecho suscitó una serie de movilizaciones en contra por parte de la jerarquía de la Iglesia católica y de la sociedad civil de ideología conservadora, con lo que se expresó la actitud de alerta que mantendrían a lo largo del territorio nacional. Pero la efervescencia de la derecha social e institucional se expresó cuando a fines de 2006, también en la capital del país, se abrió un nuevo debate sobre la posibilidad de despenalizar el aborto voluntario hasta las 12 semanas de embarazo. En la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) fueron presentadas tres iniciativas de reforma que abonaban a esa idea: una, del diputado del Partido Revolucionario Institucional (PRI) Armando Tonatiuh González Case; la segunda por parte de los legisladores del Partido Socialdemócrata (psd) Jorge Carlos Díaz Cuervo y Enrique Pérez Correa, y una más del diputado del Partido de la Revolución Democrática (prd) Daniel Ordóñez. En las iniciativas se consideraban modificaciones importantes a varios artículos del Código Penal, el Código Civil y la Ley General de Salud del entonces Distrito Federal (Hernández Vicencio, 2011: 369).

Lo que a partir de ese momento observamos en México, como ha sucedido en otros lugares de América Latina, fue la articulación de un nuevo “activismo religioso conservador” (Vaggione, 2010: 14) que mostró que la participación de las iglesias en la vida pública debía considerarse parte del activismo político y que el desarrollo de sus actividades tendría el objetivo preciso de influir en los debates, las políticas públicas y las legislaciones. Se trata de un movimiento que puede comprenderse a la luz de la “politización reactiva de lo religioso”, que va más allá de la discusión sobre el Estado laico, y muestra la forma como los sectores conservadores se articulan, frente a los avances del feminismo y las minorías sexuales, desplegando alocuciones que defienden un credo religioso pero en contextos de debates seculares (Vaggione, 2005: 235). La idea de la politización reactiva de lo religioso permite observar una dimensión generalmente excluida del debate sobre la secularización y que plantea que la mayoría de los integrantes de esta amplia red deben considerarse actores legítimos que actúan en defensa de sus concepciones generando espacios de acción política.

La movilización conservadora se ha venido organizando a partir de alianzas, también llamadas “coaliciones de causa”, integradas por actores que desarrollan actividades tanto en instituciones públicas como en privadas (Sabatier, 1993: 25), y para las que el conocimiento jurídico es clave en la construcción de propuestas de reforma a leyes específicas y para la elaboración de alternativa de política pública. Así, en México cada vez es más frecuentemente ver actuar de forma conjunta a funcionarios, legisladores, grupos de profesionales y organizaciones ciudadanas que defienden el ministerio de las iglesias, incluso con argumentos liberales. Esta amplia red de actores, si bien se adhiere o es afín a la moral católica conservadora, argumenta enfatizando elementos clave de la concepción liberal de laicidad, por lo que empieza por reconocer la pluralidad religiosa y, en cierto sentido, reivindica el derecho a la libertad de religión y de conciencia, lo que ubica su propuesta como parte de una defensa internacional sobre la tolerancia y los derechos humanos. Incluye otros elementos que muestran lo que es su concepción sobre la laicidad ideal, como la posibilidad de ejercer su derecho de asociación, de educación y de difusión de su credo, lo que en los hechos significarían la ampliación de sus privilegios, por ser la Iglesia católica la institución religiosa con mayor poder de acción social y política.

Estos grupos, que también se han desarrollado por el impulso recibido de movimientos internacionales que les proveen elementos discursivos, jurídicos y estructuras para la acción colectiva (Simmons, 2009), despliegan diversas estrategias como la acción directa de los dirigentes eclesiásticos y sus grupos de laicos que establecen contactos con los legisladores, la creación de redes ciudadanas y la disputa mediática y jurídica sobre conceptos clave relativos a la laicidad (Vaggione, 2013: 24-25 y 32). Para el funcionamiento de las coaliciones institucionales, el tema de las identidades religiosas de los funcionarios públicos y los legisladores es clave; si bien en un Estado laico las convicciones personales no deberían interferir en las posturas asumidas por funcionarios o magistrados, en la práctica esto es difícil de lograr (Peach, 2002: 23). En México, los gobiernos federales panistas iniciaron un proceso por el cual los parámetros sobre lo prohibido y lo permitido en el espacio público se vieron profundamente trastocados y quedaron al descubierto las tensiones sobre la aplicación del principio de laicidad y la institucionalización, por ejemplo, de la perspectiva de género (Ulloa, 2017: 346) en políticas públicas específicas.

En el caso que nos ocupa, la mayor beligerancia de esta amplia coalición conservadora, en lo que va del presente siglo, se expresó desde que el 24 de abril de 2007 la ALDF aprobó las reformas en materia de aborto. Un mes después, el 24 de mayo, en un hecho sin precedente, la Procuraduría General de la República (PGR) y la propia Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) presentaron una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) (expedientes 146/2007 y 147/2007). José Luis Soberanes, entonces titular de la CNDH, y hombre cercano al Opus Dei, incluso argumentó a favor de los derechos del no nacido. En agosto de 2008, el pleno de la SCJN inició una discusión pública sobre los argumentos que sustentaban las impugnaciones, escuchando voces a favor y en contra. Finalmente, el pleno de Corte resolvió a favor de la constitucionalidad de las reformas al Código Penal y la Ley de Salud del Distrito Federal, dando por válida la despenalización del aborto voluntario hasta las 12 semanas de gestación y refrendando la obligación de las autoridades capitalinas de garantizar la interrupción legal del embarazo.

Pero los grupos conservadores no dejaron de presionar. Apenas dos meses después, varios senadores panistas encabezados por César Angulo presentaron una iniciativa de ley para prohibir la inclusión de medidas explícitas para la despenalización del aborto en la Constitución Federal. Los senadores pretendían reformar el párrafo primero de la Carta Magna e incluir la siguiente leyenda: “En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo desde el momento de su concepción goza de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse sino en los casos y en las condiciones que ella misma establece”. La iniciativa no llegó a ser discutida en el Senado, pero en el marco del proceso electoral intermedio de 2009, comenzaron a tejerse nuevas alianzas entre el PAN y el ala conservadora del PRI en varias entidades del país, con el fin de impulsar modificaciones a las constituciones locales y detener el proceso de despenalización del aborto.

Entre 2008 y 2014 quedó en evidencia el ejercicio diferenciado de la laicidad en el territorio nacional, un problema añejo que, más allá de las leyes, involucra a la cultura política de las distintas entidades. Desde 2008, la amplia coalición conservadora desplegó una estrategia que involucró a 18 legislaturas estatales, en las que se fueron aprobando cambios constituciones contra el proceso de despenalización del aborto, y con ello se ejerció presión sobre la forma de gobierno federalista. La forma como quedaron redactados los cambios en cada legislatura tenía matices, pero en todos los casos se consagraba el respeto a la vida desde la concepción hasta la muerte natural. En la mayoría de los congresos locales los procesos legislativos se caracterizaron por la ausencia de debate, se resolvió a partir de votaciones económicas sobre propuestas previamente acordadas por los líderes de las fracciones parlamentarias del PRI y el PAN (véase el cuadro 1, en el Anexo).

La mayoría de las entidades donde se aprobaron las reformas abreva de una cultura donde el catolicismo conservador tiene un peso importante (Morelos, Guanajuato, Jalisco, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Yucatán, Nuevo León, Sonora, y Baja California, donde el PAN ha sido el partido en el gobierno por más de 30 años). También están los casos de entidades donde el PRI tiene una presencia importante (Campeche, Chiapas, Colima, Durango, Nayarit, Quintana Roo y Tamaulipas), y entidades con una importante población indígena mayoritariamente católica (Oaxaca). Un evento que contribuyó a promover en las legislaturas locales las reformas constitucionales antidespenalización del aborto fue que en julio de 2008 —apenas unos meses antes de las primeras reformas en Baja California y Morelos— se creó el Capítulo México dentro del Primer Congreso Mexicano de Parlamentarios y Gobernantes por la Vida y la Familia, cuyo objetivo es coordinar a políticos de distintos grupos parlamentarios que se pronuncian a favor de la familia tradicional. Esta organización es parte de la Acción Mundial de Parlamentarios y Gobernantes por la Vida y la Familia, que “rechaza todo proyecto de ley que acepte o suponga cualquier tipo de práctica abortiva, eugenésica, eutanásica, etcétera” (Iraburu, 2011; Ala Sin Componenda, 2008).

En la actuación de los legisladores del PRI, e incluso en la de la mayoría de los miembros del pan, que lograron cambios constitucionales a nivel estatal y en aquellos que posteriormente promoverían las modificaciones constitucionales a nivel federal, subsistía una idea de laicidad más bien de tradición liberal, con la que argumentaron a favor de la autonomía del individuo y la protección de las libertades y derechos, así como de la capacidad del individuo para determinar por sí mismo los principios que regirán su vida, entre ellos los relativos a la moral y la religión. Por otra parte, entre los legisladores perredistas que, en general, mantuvieron posiciones en contra de las reformas en los congresos estatales y de aquellos que posteriormente apoyarían la inclusión del principio de laicidad en la Constitución Federal, se retomó la idea de laicidad republicana que apela a la soberanía de los ciudadanos en un plano de igualdad, y que, más allá de las diferencias particulares religiosas y culturales, será la base para la construcción de una moral secular, de una moral cívica, que garantizará la autonomía real del individuo para tomar decisiones en libertad, dejando de lado los prejuicios y atendiendo a sus deberes cívicos.

Si estamos de acuerdo en que la laicidad también se construye a partir de la conciencia histórica del conflicto potencial que puede generar la disputa de espacios a una visión absolutista de la fe (Rimoli, 2007: 247), los conflictos derivados de la despenalización del aborto en la capital del país mostraron que las élites políticas de varias entidades consideraban un costo menor las tensiones que provocarían la defensa de sus creencias como fieles católicos. Fueron los propios legisladores quienes sometieron a presiones el ejercicio de gobierno y la administración de los servicios públicos relacionados con la salud reproductiva, al priorizar el influjo de la moral religiosa en el contenido de las leyes locales. Así, en cuanto se dieron las primeras reformas a las constituciones locales para detener la despenalización del aborto, en Baja California y Morelos, también se fue articulando una reacción en contra por parte de ciertos actores políticos que interpusieron controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, con lo que denunciaron las tensiones sobre el pacto federal (véase el cuadro 2, en el Anexo). Esto obligó a la SCJN a abrirse a la reflexión en cuanto a si los estados de la República podían legislar en materia de aborto, a pesar de que, desde el momento que los ministros habían avalado la constitucionalidad de la reforma en el Distrito Federal, de facto reconocieron la facultad del resto de las entidades del país de legislar en materia de interrupción legal del embarazo.

En septiembre de 2011, la Corte resolvió favorablemente las acciones de inconstitucionalidad que habían sido interpuestas desde 2009 en Baja California y San Luis Potosí. El alegato en el primer caso (expediente 11/2009) fue presentado por el procurador de los Derechos Humanos y Protección Ciudadana del Estado, y la demanda en el segundo caso (expediente 62/2009) fue promovida por miembros de la LIX Legislatura del Congreso del Estado; en ambos se argumentó la afectación del sistema federalista, porque era erróneo que la entidad en cuestión asumiera facultades que no le correspondían, por ejemplo, en materia de fecundación, o porque era un error permitir que cada entidad asumiera una postura sobre la vida, pues se corría el riesgo de violar el principio de unidad nacional.

Dos años después, en 2013, la Corte resolvió la controversia constitucional interpuesta por el municipio de Arroyo Seco, Querétaro, con lo que, por primera vez, el máximo tribunal de justicia abordó el tema del derecho a la vida producto de un proceso promovido por un municipio contra los poderes Legislativo y Ejecutivo de una entidad federativa (Aranda, 2013a). Las tensiones en Querétaro iniciaron en septiembre de 2008, cuando el diputado panista Fernando Urbiola Ledesma presentó una iniciativa de reforma del artículo 2º de la Constitución del Estado, para incluir la protección de la vida desde el momento de la concepción e incluso para considerar derechos plenos de herencia y patrimonio al concebido. Los promotores de la controversia constitucional afirmaron que la legislatura local, sin tomar en cuenta la votación realizada al interior del Cabildo, se había instalado en Constituyente Permanente y había declarado reformada la Constitución sin alcanzar la mayoría calificada que se requería, por lo que denunciaban la ilegalidad del procedimiento. El 23 de abril de 2013 la SCJN resolvió a favor de la inconstitucionalidad, por considerar irregular del procedimiento, pero sin pronunciarse sobre la validez o la invalidez de la reforma.

Posteriormente, en mayo de 2013 —una vez que ya se había aprobado la inclusión de la laicidad como rasgo de la República—, la SCJN desecharía las controversias constitucionales iniciadas por los municipios de Asunción Ixtaltepec, Oaxaca, presentada en septiembre de 2009, y de Uriangato, Guanajuato, interpuesta en septiembre de 2012 (Aranda, 2013b). En ambos casos se alegó que los congresos respectivos invadían la esfera de competencia de la alcaldía en materia de salud reproductiva e igualdad, e impedían aplicar la Norma Oficial Mexicana 046 sobre violencia familiar, sexual y contra las mujeres, que obliga al personal del sistema de salud a proporcionar métodos anticonceptivos de emergencia, informar sobre las opciones para interrumpir un embarazo en caso de violación y a ofrecer los servicios de salud reproductiva y planificación familiar. La Corte declaró improcedentes ambas controversias, al no encontrar elementos sobre la invasión de competencias.

En el caso de Uriangato, los ministros debatieron a partir de tres preguntas: ¿Tiene o no interés legítimo un municipio para promover un alegato sobre la violación de derechos humanos? ¿Es la controversia la vía para combatir las violaciones a los derechos humanos? ¿Existía invasión de competencias? El proyecto discutido por los ministros proponía declarar fundada la invasión de competencias, argumentando que el municipio sí tiene facultades en la materia derivadas de los artículos 1º, 5º y 115 de la Constitución Federal; no obstante, la mayoría se manifestó por la inconstitucionalidad con dos argumentos: los municipios no tienen facultades directas en materia de salud y atención a las mujeres víctimas de violencia, y la reforma impugnada no tenía el alcance que se le reclamaba (González Vega, 2013).

 

Reformas constitucionales y nuevas presiones sobre el federalismo

El Estado Federal debe entenderse como una particular ordenación de las fuentes de derecho, que garantiza a los estados federados un lugar constitucionalmente diferente del de la federación. Supone reconocer la existencia de fuerzas distintas del poder central, con su propia sustantividad y un campo propio de acción jurídico-político que se traduce en la posibilidad de crear por sí mismas normas jurídicas (Carbonell, 2003: 380). Para regular la relación entre la federación y los estados, el principio de competencia es clave, pues define una división de la capacidad normativa en dos órdenes, uno federal y otro local, estableciendo una distribución de poder en la que cada fuente de derecho tiene un campo de acción limitado, es decir, sólo puede regular en las materias que entran en un ámbito determinado. En México, los artículos 71 y 135 de la Constitución Federal garantizan que las entidades federativas puedan intervenir en el procedimiento legislativo y en el procedimiento de reforma constitucional (2003: 383). El caso que nos ocupa es un ejemplo de la presión que puede ejercerse sobre el pacto federal, cuando dos normas tienen un espacio de intersección con implicaciones en asuntos concretos de la agenda pública y del ejercicio de gobierno. El proceso por el que, entre 2012 y 2013, en México se aprobaron cambios a los artículos 40 y 24 de la Constitución nos plantea nuevos interrogantes sobre las competencias de la Federación y las entidades de la República.

El cambio al contenido del artículo 40, en relación con la laicidad, tenía como antecedente el trabajo realizado por varios grupos parlamentarios entre 2006 y 2008; en este último la Comisión de Puntos Constitucionales de la LX Legislatura aprobó un dictamen que resolvió reformar el artículo 40, los párrafos primero y último del artículo 115, y adicionar párrafos segundo y tercero al artículo 130 de la Constitución. Dicho dictamen reconocía el carácter laico de la República (artículo 40), que los estados debían adoptar para su régimen interior (artículo 115), y que el principio de laicidad se asumía como garante de la libertad de conciencia (artículo 130). El proceso en este sentido fue retomado en noviembre de 2009, cuando el diputado perredista Víctor Hugo Círigo Vázquez presentó ante el pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto para reformar los artículos 3º, 4º, 5º, 24, 40, 115 y 130 de la Constitución. En su exposición de motivos planteó que el Estado mexicano, asentado en el régimen republicano, no podía entenderse sin la adopción del principio de laicidad como rasgo de la forma de gobierno y ligado al principio de igualdad (Franco, 2010). Una nueva iniciativa fue presentada por el diputado priísta César Augusto Santiago en diciembre de 2009, para reformar los artículos 40, 108 y 130 y obligar a los servidores públicos a no manifestar ideas o puntos de vista religiosos en el desempeño de su función y sancionar a quien violara la prohibición.

Finalmente, el 11 de febrero de 2010, el dictamen con proyecto de decreto de reforma al artículo 40 de la Constitución fue aprobado en la Cámara de Diputados y turnado al Senado, donde prosperó rápidamente en una lógica de abierta negociación entre las principales fuerzas políticas a favor y en contra de la aprobación del artículo 24, que también se debatía y sobre el que había más reservas, y porque la defensa de la laicidad finalmente ha sido parte de la cultura política nacional, por lo que incluso los sectores más conservadores dicen defender el Estado laico (Barranco Villafán, 2016: 9). El Senado resolvió que era ineludible la responsabilidad republicana de elevar a rango constitucional el carácter laico del Estado, para evitar que los valores o intereses religiosos se erigiesen en parámetros sobre la legitimidad o justicia de las normas y actos de los poderes públicos. Posteriormente, la iniciativa fue turnada a las legislaturas locales y fue aprobada en los siguientes meses por los congresos de Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Durango, Hidalgo, Estado de México, Morelos, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. El 5 de noviembre de 2012 el Senado formuló la declaratoria oficial de cambio al contenido del artículo 40, y su contenido quedó como sigue: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.

Si bien la inclusión de la palabra “laica” insiste en el carácter igualitario y libertario de la República, el atributo de la soberanía de los estados para gobernarse en su régimen interior también les da la posibilidad de que asuman una normatividad distinta para el manejo de los asuntos públicos. Así que las tensiones se hacen presentes y los debates están abiertos, como en el caso del aborto, incluso dentro del máximo órgano de impartición de justicia del país, que ha tenido que debatir sobre las competencias de los distintos niveles de gobierno en esa materia, pero es un hecho positivo que la discusión sobre la laicidad deba incluir este tipo de reflexiones en un momento en el que la jurisprudencia sobre la aplicación de conceptos como la laicidad republicana y la libertad religiosa apenas empieza a producirse. Hasta ahora, cada región del país ha vivido el proceso de construcción del Estado laico de diversas maneras, y las recientes reformas constitucionales reavivan viejas tensiones dentro de nuevos procesos normativos.

De forma paralela, el ámbito legislativo también era testigo de la movilización a favor de la libertad religiosa. En marzo de 2010 el diputado priísta José Ricardo López Pescador propuso un proyecto de decreto para reformar el artículo 24, aunque las iniciativas en ese sentido eran de más larga data que las del artículo 40. La primera se había promovido en noviembre de 1990, cuando el diputado del PRD Pablo Gómez Álvarez presentó una propuesta para reformar los artículos 24, 27 y 130, con el fin de evitar el proselitismo político en el ámbito religioso (Gómez Álvarez, 1990). Posteriormente, iniciativas originadas en ambas Cámaras del Congreso se sucedieron con mayor frecuencia entre 2004 y 2010, en varios casos enfatizando la importancia de la libertad de conciencia como el principio que permitiría a una persona acogerse a la objeción de conciencia y poder ser eximida de incumplir una obligación legal por causa de un imperativo moral. Quedaba claro, entonces, para los promotores de la reforma que para tener éxito era necesario un sustento de mayor peso que la histórica denuncia de los grupos católicos de haber vivido en el siglo XX una “laicidad excluyente” e incluso una actitud persecutoria del Estado (Molina Meliá, 1999: 75-76), de tal forma que impulsaron, primero, la reforma del artículo 1º de la Constitución, para incluir la figura de los derechos humanos y posteriormente poder argumentar a favor de la libertad religiosa como parte esencial de aquéllos.

Así, en 2011 se articuló una amplia alianza que reunió tanto a grupos conservadores como a liberales a favor de la modificación al artículo 1º, que se inscribe en el Título Primero de la Constitución Federal, capítulo I, que tutelaba las garantías individuales y que actualmente protege los Derechos Humanos y sus Garantías. Si para los grupos liberales del Congreso la reforma abría la posibilidad de avanzar con una agenda progresista, a los conservadores les permitió articular una nueva narrativa a favor de la libertad religiosa, destacando la necesaria armonización de las leyes nacionales a los convenios internacionales firmados por el gobierno mexicano en materia de derechos humanos. La reforma del artículo 1º también les daría elementos para insistir en su defensa de la vida desde la concepción y como parte de los derechos humanos del no nacido. En esa ruta, en diciembre de ese año se retomó el proceso de reforma del artículo 24, cuando la Cámara de Diputados aprobó un texto que agregó algunas modificaciones al presentado por el diputado López Pescador, quien, en su exposición de motivos, incluso había planteado la necesidad de modificar los artículos 3º y 130. El legislador afirmaba que, conforme a las fuentes de derecho positivo, la libertad religiosa, como parte de los derechos humanos, debía garantizar la libertad de conciencia, de culto, de difusión de credos, así como los derechos a la formación, educación y asociación religiosa (Hernández Vicencio, 2016: 260). Esta última parte fue eliminada de la iniciativa y, en cambio, se agregó un texto en el que se prohibía a los ministros de culto realizar actividades proselitistas (Masferrer Kan, 2016: 6).

Entre los opositores a la reforma estaban, además de ateos y librepensadores, organizaciones en defensa de las minorías sexuales e incluso líderes de otras iglesias que denunciaban que la reforma favorecería a la Iglesia católica, por ser la mayoritaria y por sus vínculos con el poder político, lo que de facto vulneraba el Estado laico. La oposición sería más visible cuando la iniciativa, después de ser aprobada en el Senado, fue turnada a los congresos locales. En la lucha contra la reforma del artículo 24 participaron diversas agrupaciones en Campeche, Veracruz, Tabasco, Quintana Roo, Guanajuato, Nuevo León, Puebla y el Distrito Federal; dos organizaciones clave en la articulación de la protesta fueron el Foro Intereclesiástico Mexicano y México Laico (Masferrer Kan, 2013: 8). Y si la reforma al artículo 40 avanzó relativamente rápido en las entidades del país, la votación a favor de los cambios al artículo 24 en los congresos locales fue lenta y el proceso concluyó hasta el 19 de junio de 2013. Los congresos que votaron a favor fueron los de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Querétaro, Nayarit, Nuevo León, Puebla Sinaloa, Tlaxcala. El nuevo texto del artículo 24 quedó como sigue:

Toda persona tiene derecho a la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión, y a tener o adoptar, en su caso, la de su agrado. Esta libertad incluye el derecho a participar, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, en las ceremonias, devociones o actos de culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. Nadie podrá utilizar los actos públicos de expresión de esta libertad con fines políticos, de proselitismo o de propaganda política. El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna. Los actos religiosos de culto público se celebrarán ordinariamente en los templos. Los que extraordinariamente se celebren fuera de éstos se sujetarán a la ley reglamentaria.

Los cambios al contenido de ambos artículos han definido un nuevo concepto de laicidad sobre la base de la integración de valores liberales y republicanos. Como parte de las tareas de un Estado moderno, social y democrático, en materia de laicidad, el Estado mexicano refrenda su neutralidad frente a las iglesias, pero también deberá garantizar la libertad de convicciones éticas, de conciencia y de religión, como parte de los derechos humanos (artículo 24). Por otra parte, se reivindica la herencia republicana al expresar que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, laica y federal, lo que implica que, además de coincidir en la neutralidad del Estado, se demanda la exclusión de todo contenido religioso de sus instituciones y que las distintas instancias de gobierno se coordinen para atender los asuntos públicos asumiendo la neutralidad en materia religiosa (artículo 40). Si el Estado laico era una necesidad para proteger la libertad de conciencia y para blindar a la administración pública de la coacción religiosa, la definición de la república laica expresa la necesidad de reforzar el carácter libertario, democrático e igualitario de la misma, e insiste en que la república es una forma de gobierno que no otorga privilegios a una religión determinada o la impone pasando por alto a quienes no la profesan, así como tampoco introduce principios religiosos en el manejo de la cosa pública (Blancarte, 2015: XXV).

Empero, con la reforma del artículo 24 se dio un giro sustancial al significado de la laicidad en México. El Estado, además de garantizar la libertad de culto, protegerá la libertad religiosa y, con ello, un principio clave, la libertad de conciencia, al amparo del cual es posible que los prestadores de servicios en el sector salud y en especial los médicos apelen a la objeción de conciencia cuando, por ejemplo, deban practicar un aborto. Si bien será definitorio el futuro contenido de la Ley Reglamentaria del artículo 24 para observar todas las implicaciones, es un hecho que las presiones sobre la administración de servicios públicos específicos ya se están presentando. Por lo pronto, uno de los problemas concretos es que las leyes vigentes en muchos estados del país aún no admiten una amplia gama de posibilidades de control de la fecundidad ni reconocen explícitamente el derecho de la mujer a decidir sobre su reproducción, incluyendo la posibilidad de tener un aborto seguro (Ávalos Capín, 2013: 4).

Otros datos sobre las dificultades que ya enfrenta la puesta en práctica del concepto de laicidad republicana son los siguientes. Primero, en los siguientes años después de la modificación del artículo 40 se produjeron nuevas reformas a las constituciones de Nuevo León y Veracruz, en 2014 y 2016 respectivamente, en aras de detener la despenalización del aborto. Segundo, en marzo de 2017 la fracción parlamentaria del PAN y sus aliados en el Congreso de la Unión lograron suspender la discusión de una reforma a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, con la que se pretendía mandatar a estados y municipios a dar atención médica y garantizar el suministro de pastillas anticonceptivas de emergencia en casos de violación. Con la iniciativa se trataba de hacer obligatoria la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2/2005, relativa a la violencia familiar, sexual y contra las mujeres, que está vigente pero que no siempre se aplica (Méndez et al., 2017). El acuerdo que prevaleció entre diputados del PRI, del PAN y del Partido Encuentro Social, liderado por miembros de la Iglesia evangélica, fue que en caso del embarazo producto de una violación las autoridades garantizarán la atención médica si no contraviene sus convicciones, tomando en cuenta el estado de salud de la paciente y de acuerdo con lo que disponga la ley (Garduño y Méndez, 2017).

Tercero: aunque la objeción de conciencia en México es negada por motivos religiosos en el artículo 1º de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, donde se afirma: “Las convicciones religiosas no eximen en ningún caso del cumplimiento de las leyes del país. Nadie podrá alegar motivos religiosos para evadir las responsabilidades y obligaciones prescritas en las leyes”, en octubre de 2017 la Cámara de Diputados aprobó una reforma a la Ley General de Salud para garantizar la libertad de conciencia, con lo que se abre la posibilidad a la interpretación en el sentido de que médicos y enfermeras puedan negarse a prestar servicios, como en el caso de un aborto, cuando se contravengan sus principios (Rodríguez, 2017). Para introducir matices al texto, se aprobó la siguiente especificación: “No podrá invocarse la objeción de conciencia cuando la vida de la paciente esté en riesgo o haya una urgencia médica, pues se corre el riesgo de caer en el causal de responsabilidad profesional”.

La propuesta de reforma fue turnada al Senado para su ratificación y posible aprobación. Es decir, una clara presión sobre la forma de gobierno se presenta cuando pueden llegar a confrontarse dos concepciones del derecho moral y jurídico positivo: una concepción autoritaria y otra concepción libertaria sobre la libertad de conciencia. La primera reconoce el derecho de cada individuo de actuar conforme a los preceptos de la recta conciencia heterónoma-autoritaria, definida por normas imperativas que mandan o prohíben conductas, muchas de las cuales son moldeadas institucionalmente y pretenden validez universal, por lo que terminan por ser obligatorias y vinculantes incluso para quienes no las aceptan o desean estar fuera de la justa moral. La segunda concepción parte del derecho del individuo de actuar conforme a los preceptos de su conciencia autónoma-libertaria, por lo que los individuos son respetados como agentes morales, libres e iguales, que pueden darse a sí mismos las normas morales que consideren bajo su propia responsabilidad (Chiassoni, 2013: 5-12). Según Pierluigi Chiassoni, en un Estado realmente laico se esperaría que la libertad de conciencia que debe protegerse sea la asentada en la conciencia libertaria, pues es la que garantiza el pluralismo moral, y el Estado constitucional se convierte así en un Estado ético.

 

Comentarios finales

La laicidad en México se encuentra en un complejo proceso de resignificación, con implicaciones importantes para el federalismo. La sociedad mexicana y las instituciones de los distintos niveles de gobierno se ven obligadas a confrontarse en un debate jurídico y político sobre la instrumentación de conceptos como libertad religiosa y libertad de conciencia en el ejercicio de gobierno. El proceso de reforma de los artículos 40 y 24 de la Constitución Federal mostró que las entidades abandonaron el papel más bien testimonial que han tenido en otros procedimientos de reforma constitucional y se involucraron en la disputa política desde los congresos locales. La forma como habrán de coexistir los principios de laicidad republicana y libertad religiosa aún está ciernes, pero es claro que existen dos escenarios sobrepuestos: por un lado, el de la normatividad que pretende reglamentar el fenómeno religioso asumiendo los principios de los tratados internacionales y de la Constitución Federal sobre derechos humanos, como parte del llamado Estado moderno, social y democrático, y por otro lado, el de las prácticas culturales e identitarias que se asientan en procesos más lentos de cambio, creando espacios de discrecionalidad y la posibilidad de que ocurran acciones violatorias de la nueva normatividad, incluso por parte de funcionarios y servidores públicos.

Las tensiones entre laicidad y federalismo no son menores si consideramos que también habrá que ver el impacto del nuevo contenido de los artículos 40 y 24 en otras dimensiones de la agenda pública, pues éstos mantienen vínculos estrechos con otros preceptos, como el 3º, relativo a la educación, cuyo contenido ha estado históricamente en disputa, pero también con el 39, que señala que la soberanía reside en el pueblo; con el 41, que establece que las normas de los estados no podrán contravenir la ley federal, y con el 133, que plantea que la Constitución Federal, las leyes que emanen del Congreso de la Unión y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma serán Ley Suprema de la Unión. Además, habrá que poner atención en los impactos que los cambios tendrán en otros temas igualmente complejos que el del aborto, como el de los matrimonios entre personas del mismo sexo y su posibilidad de adopción, los vientres subrogados y las políticas sobre la muerte digna. Quizá, como afirma el jurista Diego Valadés, ya que el sistema constitucional no sólo es un sistema de normas, sino también de conductas, más que apelar a la coacción para revertir procesos estatales que contravienen la Constitución Federal, será importante insistir en un mayor involucramiento de la sociedad en la producción de una cultura laica.

 

Anexo

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Recibido: 29 de agosto de 2017

Aceptado: 25 de mayo de 2018

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