Gender and local participatory opportunity structure: The case of Bilbao, Spain

Ane Larrinaga Renteria* y Mila Amurrio Velez**

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* Doctora en Sociología y Ciencias Políticas por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, UPV-EHU, Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación. Temas de especialización: sociología política, sociología del género, sociología de la cultura. Apartado 644, 48080, Bilbao, España. Tel.: 3494-601-2392. Correo electrónico: <Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.>.

** Doctora en Sociología y Ciencias Políticas por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, UPV-EHU. Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación. Temas de especialización: sociología del género, metodología de las ciencias sociales, teoría sociológica. Apartado 644, 48080, Bilbao, España. Tel.: 3494-601-2393. Correo electrónico: <Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.>.

Recibido: 30 de abril de 2012
Aceptado: 5 de noviembre de 2012

Resumen

El estudio del diseño institucional participativo del municipio de Bilbao ha permitido identificar algunos componentes de la estructura de oportunidad participativa que condicionan las formas de participación vigentes y conducen a procesos de exclusión de las mujeres en las prácticas ciudadanas. El foco de atención de este texto se ha centrado en el análisis de los mecanismos de base asociativa, que indica la necesidad de que los gobiernos locales integren el enfoque de género no sólo en las propias instituciones municipales, sino también en las prácticas y en los actores de la gobernanza democrática.

Palabras clave: género, estructura de oportunidad participativa, participación local, municipio de Bilbao.

Abstract

The study of the participatory institutional design of the Bilbao municipality has allowed us to identify some of the elements of the participatory opportunity structure that influence the current forms of participation and result in process that exclude women from citizenship practices. The main focus of this text centers on the analysis of the mechanisms of associative basis. This analysis indicates that local governments need to integrate the gender perspective not only in the municipal institutions themselves, but also in the practices and actors of democratic governance.

Keywords: gender, participatory opportunity structure, local participation, Bilbao municipality.

La participación de la ciudadanía en los asuntos públicos es un elemento esencial de los sistemas democráticos actuales. En palabras de algunos reconocidos politólogos, ésta constituye el corazón de la democracia (Verba, Schloman y Brady, 1995). La idea es válida para cualquiera de las escalas de la democracia, incluida la local. El contexto del gobierno local proporciona, al menos formalmente, un ámbito privilegiado para revitalizar la democracia. Las novedades del nuevo localismo (Clarke, 1993) se han concretado en el tránsito desde la concepción del tradicional gobierno local hasta la actual gobernanza, también llamada gobierno relacional, que presenta un renovado escenario de participación en el que gobernantes y élites políticas deben reconocer que su actividad incluye la interacción con una multitud de actores, tanto públicos como privados. La gobernanza local, que puede considerarse aún como una realidad emergente, parte de un modelo de toma de decisiones que implica el establecimiento de diferentes relaciones entre agencias públicas, y entre éstas y la ciudadanía (Goss, 2001). Se caracteriza y legitima por lo relacional, por la capacidad de crear e impulsar la participación de la sociedad civil, y de ejercer su liderazgo gubernamental (basado en la representatividad) desde un modelo de gestión municipal más abierto.

Ciertamente, las administraciones locales se encuentran en la actualidad ante el reto de adoptar nuevas estrategias dirigidas al enriquecimiento de la democracia. La crisis de las instituciones políticas tradicionales, el descenso de los índices de participación electoral y la desafección política han llevado a hablar de la crisis de la democracia local. Las circunstancias mencionadas han tenido como respuesta el desarrollo de una serie de reformas e innovaciones de la gestión y del gobierno local orientadas, por un lado, a revitalizar las instituciones representativas, y por otro, a reforzar la legitimidad democrática a partir de proyectos de inclusión de la ciudadanía en la gestión pública, identificando así más democracia con una mayor participación ciudadana (Pastor Seller, 2008).

La constatación de la progresiva puesta en marcha y el desarrollo de experiencias de participación locales, que han ido diseñando un nuevo escenario en el que se ha producido una apertura de la agenda a nuevas cuestiones y procesos de empoderamiento ciudadano, nos lleva a plantear la pregunta de si son los nuevos escenarios participativos incluyentes tanto para mujeres como para hombres. Un repaso atento de los procesos de participación ciudadana (sobre todo, los de carácter mixto) nos revela que éstos han permanecido en gran medida ajenos a la participación de las mujeres. Más aún, han sido impermeables a la introducción de análisis y modelos de actuación que permitieran ir incorporando la perspectiva de género. En opinión de Alejandra Massolo, el cambio que genera más resistencia en la actual renovación de la gestión municipal son las políticas y acciones de equidad de género; éstas constituyen un campo de innovación democrática delicado precisamente porque no sólo exigen generar cambios en el nivel relacional (de nuevas formas de relación e interlocución entre el gobierno local y la sociedad civil), sino también en el nivel más profundo, cultural y comportamental (de actitudes, valores y patrones de conducta) (Massolo, 2003).

Un modelo de democracia local genéricamente inclusiva que busque la participación de toda la ciudadanía no sólo debe tener en su horizonte el diseño, la institucionalización y el desarrollo de mecanismos de participación abiertos, sino que éstos tienen que ir acompañados necesariamente de la aplicación de mecanismos y políticas activas de equidad de género. Nuestra hipótesis es que la política de género (entendida como materialización particular o como omisión de determinadas políticas públicas) ayuda a configurar la estructura de oportunidad participativa local y que, en consecuencia, la puesta en marcha de mecanismos de participación que no tomen en cuenta el factor de género aboca a ciertas formas de exclusión de las mujeres en el acceso y las prácticas participativas ciudadanas. También consideramos que el diseño de determinados escenarios institucionales condiciona enormemente las posibilidades de una participación ciudadana inclusiva desde el punto de vista del género: la participación de base asociativa tradicional (aquella que se asienta en la participación a través de asociaciones mixtas que no han incorporado la perspectiva de género y que no son portadoras de valores posmaterialistas) constituiría un ejemplo de ese condicionamiento. Así pues, ¿en qué medida tiene género la oferta participativa que realizan las instituciones del poder local? ¿En qué dimensiones se advierten las consecuencias de la aplicación (o de la omisión) de las políticas de género en las prácticas participativas de las mujeres? El análisis del contexto participativo de la ciudad de Bilbao, caracterizado por un modelo de base asociativa, puede ilustrarnos para responder a estas preguntas.

Sydney Tarrow y otros autores se refieren a la estructura de oportunidad política como el conjunto de dimensiones tanto formales como no permanentes del entorno político que ofrecen incentivos para que la gente participe en acciones colectivas (Tarrow, 1994, 1996). Algunos de los rasgos de dicha estructura vendrían dados por el grado de apertura del sistema político que regula el acceso a la participación, los alineamientos políticos que definen las cambiantes relaciones entre fuerzas del gobierno y la oposición, la presencia o ausencia de aliados y los conflictos en el seno de las élites políticas (Tarrow, 1994; McAdam, 1996). En el ámbito local, el primer factor hace referencia al diseño institucional de las instituciones participativas y a sus normas de funcionamiento.

En la ciudad de Bilbao, la oferta participativa, que tiene como eje principal a los Consejos de Distrito, de base asociativa, ha sido prácticamente ajena a la aplicación de la perspectiva de género. No obstante, se han producido avances en otros componentes, que han abierto "ventanas de oportunidad" al esbozo y la implementación de políticas de género. Así, el segundo factor viene dado por la coalición que ha gobernado el consistorio bilbaíno durante dos mandatos electorales (2003-2007 y 2007-2011, respectivamente), conformada en el primer mandato por un partido mayoritario, nacionalista y cristianodemócrata (EAJ-PNV), un partido minoritario socialdemócrata (EA) y un partido minoritario de izquierda (EB-IU), portador este último de programas y propuestas posmaterialistas afines al ideario feminista, y en el segundo mandato por la primera y tercera de las fuerzas políticas citadas. Esta alianza ha permitido la institucionalización progresiva de instancias formales impulsoras de políticas de género dentro de la administración municipal. En relación con el último factor señalado por Tarrow, puede destacarse el progresivo acceso de mujeres al poder político local y, en consecuencia, la introducción de los asuntos de género en la agenda local.

Sin embargo, planteamos aquí que estos factores no pueden agotar por sí solos la estructura de oportunidades de una oferta participativa sustentada en la participación de asociaciones. En este caso, consideramos que la configuración y el funcionamiento del propio tejido asociativo pasan a formar parte de la estructura de oportunidad política. Debemos recordar que la oportunidad tiene un fuerte componente cultural (Gamson y Meyer, 1996) y que el estudio de las normas, los valores y las creencias que impregnan tanto el funcionamiento cotidiano de las instituciones participativas como la cultura organizativa de las asociaciones que en ellas confluyen van a condicionar los modelos que se puedan desarrollar en las instituciones locales de participación ciudadana.

El diseño de las instituciones participativas de la ciudad de Bilbao responde al modelo de municipio desarrollado por muchos ayuntamientos en el contexto español. En el Estado español se ha dado un proceso tardío de formalización de los mecanismos locales de participación ciudadana puesto que, tras la etapa franquista, los ayuntamientos tuvieron que dedicar sus primeros esfuerzos a la construcción de una oferta de servicios de bienestar. Sólo una vez enfrentado este reto inicial, a partir de finales de la década de los años ochenta, empezaron a ocuparse de la participación ciudadana (Brugué, Font y Gomà, 2007).

Bilbao, al igual que otras grandes ciudades como Madrid, Barcelona o Zaragoza, procedió a articular un modelo de descentralización territorial, que se inició con la división administrativa de la ciudad en ocho distritos de alrededor de 50 000 habitantes cada uno. En 1989 se aprobó el Reglamento de Organización de los distritos y en ellos quedaron conformados los canales de participación ciudadana: a cada distrito se le dotó de un Pleno o Consejo de Distrito y dos comisiones de trabajo de carácter sectorial: la comisión técnica, que se responsabiliza de urbanismo y obras y servicios, y la comisión sociocultural, que aborda las cuestiones restantes. Casi dos décadas más tarde, en una segunda fase de ampliación de la oferta participativa, el diseño institucional de participación ciudadana integró varios consejos sectoriales, entre los que debemos destacar, a efectos de nuestro análisis, el Consejo de Igualdad.

El Pleno del Consejo de Distrito se diseñó como un espacio de consulta ciudadana en el que la mayoría de representantes pertenecen a los partidos políticos representados en el poder municipal, que tienen voz y voto, y una pequeña minoría de las asociaciones ciudadanas, con voz pero sin voto (13 consejerías, presidencia y vicepresidencia por parte de los partidos frente a cuatro vocales de las asociaciones). Con base en este diseño, el dirigismo político-institucional ha prevalecido en la toma de decisiones descentralizada, tanto en los aspectos cuantitativos de presencia como en los cualitativos de agenda. Los responsables políticos han percibido los órganos territoriales en tanto que espacios de información y legitimación de políticas ya definidas previamente, y no han desarrollado discursos que vinculen la vocación participativa con la mejora de los procesos de decisión ni con la generación de capital social, lo que ha producido frustración y desafección dentro del mundo asociativo.1

Por otra parte, el tejido asociativo representado en los distritos se encuentra limitado a determinadas organizaciones y sensibilidades ciudadanas. En este sentido, la forma de descentralización y participación diseñada por el poder municipal en Bilbao ha sido caracterizada como un modelo de "pluralidad limitada" (Rodríguez Herrero, 2010), puesto que ha manifestado su incapacidad para recoger adecuadamente la diversidad de discursos y percepciones existentes en el territorio. En otros términos, el gobierno municipal ha distribuido de un modo muy específico las oportunidades de participación en la trama asociativa local. El primer filtro viene dado por el propio reglamento de funcionamiento, que reconoce una tipología de asociaciones y colectivos que no se ha actualizado a lo largo del tiempo, y que legitima por ello como interlocutor del poder local a un modelo de asociación de corte tradicional cuyo origen se remonta al primer ciclo de movilizaciones de la etapa posfranquista (años setenta y ochenta): asociaciones vecinales, asociaciones culturales-deportivas, de corte asistencial, asociaciones de madres y padres, y asociaciones de comerciantes, básicamente.2 Las deficiencias de este tipo de asociación tradicional vienen dadas sobre todo por el escaso relevo generacional que se ha producido en su seno, lo que ha conducido a la esclerotización de relaciones dentro de los propios colectivos y con la ciudadanía, la falta de medios para comunicarse con aquélla y la escasa transparencia de su actividad (Rodríguez Herrero, 2010). El déficit de la pluralidad participativa limitada ha provocado el olvido de colectivos sociales creados con posterioridad (en los años ochenta y noventa), de carácter juvenil, antimilitarista, ecologista y feminista, y que son portadores de discursos más vanguardistas y de valores posmaterialistas.

La cuantificación de la presencia de la mujer en los distritos de Bilbao muestra la tendencia ya manifestada en análisis similares: la participación femenina en los consejos de distrito en el mandato político estudiado es todavía minoritaria, pues roza el 30%. Analizando la estructura sociodemográfica del universo participante, se encontraron los siguientes rasgos: es un colectivo maduro (con una media de edad de 50 años). Hay más mujeres solteras, viudas y separadas que hombres en la misma situación, aunque la mayoría están casadas o viven en pareja. Sólo 14% de las mujeres participantes tienen hijas e hijos menores de 12 años, mientras que los varones que son padres de niñas y niños de esas edades llegan al 22%. Ningún varón declara realizar el trabajo doméstico, en tanto que un número significativo de mujeres sí lo hace (17.3%). En lo que se refiere a la formación, son más las mujeres con estudios universitarios que hombres (Amurrio, Larrinaga y Mateos, 2007a). Todos estos datos parecen sugerir la existencia de costes diferenciales para la participación ciudadana de las mujeres y del plus de recursos que deben poseer aquellas que finalmente son protagonistas de prácticas participativas, tanto en el seno de las asociaciones a las que pertenecen como en las instituciones participativas locales a las que acceden desde dichas asociaciones.

Puesto que las personas que participan en los órganos de los distritos son miembros de asociaciones ciudadanas, éstas constituyen uno de los puntos de atención para poder comprender con mayor profundidad los mecanismos de exclusión de género asociados con la estructura de oportunidad participativa. En efecto, cuando la base de la participación son las asociaciones, el contexto de oportunidad en su dimensión genérica tiene, por una parte, un componente externo, institucional, adherido al diseño y funcionamiento de los mecanismos de participación local, y por otra, un componente interno, más invisible si cabe, ligado a la cultura y prácticas organizativas de las asociaciones que permiten a la ciudadanía el acceso a la participación institucional. El estudio de la cultura organizativa vigente en las asociaciones llamadas a participar en los órganos institucionales nos permite, así, el descubrimiento de los mecanismos de exclusión menos visibles de la participación cívica.

Descripción metodológica

El objetivo del análisis de las diferencias que introduce el género en la participación ciudadana dentro de la investigación realizada sobre el municipio de Bilbao se ha abordado tanto desde una metodología cuantitativa como desde una cualitativa. La primera se ha utilizado para calcular la presencia de las mujeres en los órganos de participación local y describir algunas características sociodemográficas de aquéllas. Para ello, a partir de los datos suministrados por la administración, se ha realizado una estimación del universo por estudiar, formado por 317 personas, a las que se ha hecho un breve cuestionario por vía telefónica. Del total de estas personas, han respondido al cuestionario 184, tamaño de la muestra que nos ha permitido trabajar con un nivel de confianza de 95%, o dos sigmas, y con un error permitido de 5%, y que ha tenido como resultado la descripción sociodemográfica de las mujeres y los hombres que participan en los órganos locales.

El proceso de recogida de datos cualitativos se ha realizado primeramente a través de la técnica de grupos de discusión. Se han constituido tres grupos de discusión: el primero, conformado por hombres y mujeres provenientes de asociaciones mixtas que participan en los Consejos de Distrito y en los Consejos sectoriales de Bilbao; el segundo, constituido por mujeres pertenecientes a asociaciones de mujeres y asociaciones feministas, por un lado, y por otro, por mujeres representantes de partidos políticos que participan en los Consejos de Distrito y Consejos Sectoriales; el tercero se ha realizado con la participación de mujeres provenientes de asociaciones ciudadanas y asociaciones de mujeres y feministas que participan en los Consejos de Distrito y Consejos Sectoriales. La selección de participantes de las reuniones no ha sido aleatoria y el diseño de los grupos ha respondido a los siguientes criterios: sexo, edad, estado civil, nivel de estudios, profesión, hijos/as, responsabilidades de cuidado, tipo de órgano en el que se participa y tipo de asociación u organización a la que se representa (Amurrio, Larrinaga y Mateos, 2007b). También se han realizado entrevistas en profundidad a las representantes de todas las fuerzas políticas con presencia en el ayuntamiento. En este artículo se han tomado en consideración especialmente los resultados del estudio cualitativo, en el que, más allá de la constatación meramente cuantitativa, se ha intentado profundizar en los significados intersubjetivos, significados socialmente situados y construidos de los/as miembros de diversas asociaciones ciudadanas y protagonistas de la participación local en relación con las condiciones de su experiencia participativa y su percepción sobre el contexto participativo de Bilbao.

La participación de las mujeres en la infraestructura cívica

En relación directa con el contexto de la oferta de oportunidades institucionales, la inserción asociativa constituye uno de los factores fundamentales que ayudan a la implicación de la ciudadanía en actividades participativas. Las asociaciones son ámbitos en los que, como infraestructura cívica (Lowndes, Pratchett y Stocker, 2006), pueden desarrollarse virtudes y destrezas cívicas; además, se constituyen en actores colectivos que movilizan políticamente a la ciudadanía (Verba, Schlozman y Brady, 1995). Son espacios que educan y capacitan para la participación, a la vez que pueden promoverla (Navarro, Cuesta y Font, 2009), ya que, como aseguró Robert D. Putnam, es el compromiso más activo en los grupos el que conduce a una mayor implicación también fuera de la propia asociación (Putnam, 2000). En este sentido, algunos autores han destacado el efecto de "doble llamada" que tienen las asociaciones para la participación ciudadana (Navarro, Cuesta y Font, 2009), puesto que capacitan e implican a la ciudadanía y, al mismo tiempo, son llamadas a ser interlocutores entre la ciudadanía y los poderes locales a través de la oferta institucional de oportunidades de participación.

Partiendo de la constatación de que las mujeres tienen mayores dificultades para integrarse en el vigente mundo asociativo, en este artículo consideramos que para ellas las asociaciones —que actúan como llave de acceso a las instituciones participativas locales— funcionan más como un doble filtro de acceso a la participación ciudadana que como una doble oportunidad.

Los estudios sobre asociacionismo realizados en la Comunidad Autónoma Vasca a la que pertenece el municipio de Bilbao nos revelan que sólo 30% de la población pertenece a una asociación como miembro o como responsable de la misma (Baxok et al., 2006: 99). Por otro lado, los estudios realizados tanto en el contexto español como en el vasco muestran que las mujeres pertenecen en menor medida que los hombres no sólo a organizaciones políticas convencionales (partidos y sindicatos), sino también a otras asociaciones cívicas (Valiente Fernández, 2004; Elizondo et al., 2005). Esta afirmación es válida también para las asociaciones que tienen presencia en las instituciones participativas de Bilbao. Sin embargo, y pese a estos datos, se advierte que la subrepresentación femenina, que es un fenómeno de carácter general, se manifiesta paradójicamente asociada a una sobrerrepresentación sectorial localizada en determinadas asociaciones (además de las que están específicamente formadas por mujeres), en especial en las organizaciones benéficas, de salud y de cuidado a terceros (padres y madres de alumnos/as, asociaciones contra las drogas, etcétera). Esto evidencia que la mera constatación cuantitativa no da razón de las causas de las asimetrías, si no es aplicando una perspectiva de género.

Por un lado, la sobrerrepresentación en lo que podemos denominar "infraestructura cívica del cuidado" pone en evidencia que la movilización y la activación de las mujeres se ven fuertemente motivadas por la defensa de necesidades e intereses ajenos. Frente a la propuesta de los estudios sobre movilización colectiva, que destacan que los sujetos de la acción son los grupos sociales que sufren una situación de desventaja en cuanto al reparto de recompensas materiales o simbólicas que existen en una sociedad determinada, las asociaciones y movimientos "maternalistas" (Valiente Fernández, 2001) y de cuidado se centran en las necesidades y los intereses de otras personas. El hecho de que en las asociaciones y las movilizaciones que giran alrededor de las necesidades básicas de las comunidades la participación de las mujeres sea más notoria (Rocheleau, Thornas-Slayter y Wangari, 1996; Einwohner, Hollander y Olson, 2000; Beckwith, 2000) pondría en cuestión varios presupuestos. En primer lugar, la suposición de que las mujeres presentan bajos índices de participación en cualquier circunstancia. Frente a los planteamientos prefeministas que destacan el desinterés de una gran parte de las mujeres hacia la actividad política y sus bajas tasas de participación cívica y política —¿por qué no interesa la política a las mujeres, por qué participan menos?, se han preguntado los estudiosos—, debemos recordar que el pensamiento político feminista ha relacionado dicho desinterés con las condiciones de vida de las personas y con las relaciones sociales de género, y ha formulado la pregunta de partida de otra manera: ¿qué tiene la política que no gusta a las mujeres? (Astelarra, 1990; Vianello y Caramazza, 2002). En el caso estudiado, ¿qué tiene el modelo de participación cívica y asociativa que concentra la participación de las mujeres en determinados ámbitos de actuación y las excluye de los restantes? Ciertamente, la concentración de mujeres en determinados ámbitos muestra que las motivaciones y las habilidades participativas se encuentran especializadas en función de las tareas y los roles socialmente asignados a los géneros y a las identidades genéricas que se han desarrollado en torno a ellos.

En segundo lugar, la sobrerrepresentación sectorial rompe con la suposición de que la participación implica necesariamente la manifestación de comportamientos visibles en el espacio público convencional (instituciones políticas, autoridades, etcétera). Las pautas participativas relacionadas con el cuidado, la salud y la satisfacción de necesidades de otras personas se asocian muchas veces con ámbitos relativamente informales y, por lo tanto, "invisibles" de participación. Las definiciones de participación propias del paradigma conductista en ciencia política no siempre han permitido tomar en consideración el origen y la diversidad de las experiencias participativas, especialmente las protagonizadas por las mujeres. Más aún, algunas formas de participación han quedado invisibilizadas desde esta perspectiva, puesto que la participación ha sido definida a menudo como los actos o las actividades realizados por cualquier ciudadano que tratan de influir directa o indirectamente en las decisiones adoptadas por las autoridades políticas y sociales y que afectan a los asuntos de la colectividad (Brady, 1999; Font, Montero y Torcal, 2005; Torcal, Montero y Teorell, 2005). Por lo tanto, entre los retos que se le plantean a la perspectiva de género está poder llegar a redefinir y conceptualizar qué es y en qué consiste la participación desde la experiencia de las propias mujeres. Precisamente, una de las aportaciones del feminismo político ha sido la de hacer visibles las expresiones, las formas y las contribuciones de la participación de las mujeres y cuestionar los paradigmas y conceptos androcéntricos que conciben, valoran y definen la participación en la esfera pública desde las experiencias y las normas masculinas, poniendo de relieve la participación de las mujeres en los espacios locales, a menudo de carácter informal o comunitario, en los que se construyen los tejidos solidarios de la vida cotidiana. La cartografía de este tipo de "participación invisible" en el mundo local comienza poco a poco a reconstruirse (Hernández García, 2009).

La Asociación de Padres y Madres hemos pensado en vez de llamarle AMPA [Asociación de Madres y Padres de Alumnos] llamarle AMA [Asociación de Madres de Alumnos], porque llevo nueve años y he sido incapaz de conseguir ningún hombre. Hemos sido siempre un grupo de ocho o nueve mujeres y no hay manera de darle la vuelta a eso. [...] Al final las que mayores problemas de tiempo tenemos somos nosotras y las que mayor compromiso adquirimos somos nosotras (Grupo Discusión 2, M-5).

El diseño participativo institucional orientado hacia las asociaciones ciudadanas "tradicionales" que obvian la perspectiva de género impulsa, como se ha visto, acciones dirigidas a involucrar a las mujeres en procesos de participación relacionados preferentemente con su rol de madres y de responsables de cuidados de otras personas. En otras palabras, facilita su acceso a la participación pero sin cuestionar su posición tradicional en la sociedad, primando una estrategia de "mujeres en la participación" sobre la estrategia de "género en la participación" (Espiau, Saillard y Ajangiz, 2005).

Ciertamente, se observa que la cultura organizativa propia de las asociaciones mixtas tradicionales constituye un obstáculo para la consecución de una democracia genérica plena. Los discursos de las mujeres participantes en las asociaciones de Bilbao revelan el sobreesfuerzo que se ven obligadas a realizar para adecuarse a las pautas de la organización temporal que prevalecen en el ámbito asociativo de carácter mixto. La cultura política que impregna la actividad asociativa es a menudo profundamente androcéntrica en lo referente a la gestión del tiempo. Al igual que ocurre en la actividad de las representantes políticas municipales entrevistadas, la actividad cívica de las asociaciones se desarrolla en los parámetros propios del tiempo político profesional. Las que participan en el tejido asociativo se enfrentan a una cultura y a unas pautas de funcionamiento basadas en reglas que favorecen básicamente a quienes las han dictado. Según esa cultura, las exigencias de tiempo y de dedicación casi exclusiva, consecuencia de una concepción desregulada del tiempo dedicado a la actividad pública, se asientan en un modelo de organización familiar y doméstica que no se corresponde con la situación de la mayoría de las mujeres, y que crea innumerables tensiones en la vida de éstas. La reivindicación de desarrollar políticas de tiempo en el nivel local está relacionada con la superación de dichas contradicciones (Balbo, 1987; Gelambí Torrell, 2008; Torns, 2008).

La parte más evidente es el reparto de trabajo. Porque el día que en una reunión alguien tenga que decir "me tengo que ir pronto porque tengo que hacer la cena, porque tengo que atender al niño, porque tal, porque tengo cual". En una reunión de hombres no pasa eso en la vida, en la vida, por eso no cambian los horarios. Es que simplemente se ve en las reuniones. ¿Por qué todas las reuniones son a las ocho de la tarde, a las nueve de la tarde? Porque las convocan los hombres y no tienen otra cosa que hacer. Porque llegan las diez y media y tienen la cena hecha. Una mujer nunca convocaría, es evidente [...] Claro, no participamos. Porque tenemos otras cosas que atender mucho antes. Entonces, el día que haya reparto de trabajo de verdad, pues se irán ocho hombres y ocho mujeres, a los que les toque cocinar, a los que les toque cuidar a los niños (Grupo Discusión 2, M-2).

Los esquemas dominantes de organización temporal en la actividad asociativa poseen un carácter netamente patriarcal, aunque a menudo tal caracterización queda oculta por elementos de la cultura asociativa propios de una determinada época: así, el ensalzamiento social de ciertos modelos de participación asociativa ligados a la militancia exhaustiva alaban la idea del compromiso militante basado en la renuncia a otros espacios de vida, que suponen a las personas una entrega de tiempo y dedicación a fondo perdido. Tales modelos temporales se desarrollan de forma paralela a la reproducción de las estructuras familiares. La incorporación progresiva de las mujeres a la esfera pública, tanto en su dimensión laboral y educativa como en la política y cívico-asociativa, no han provocado una transformación estructural del ámbito privado, en el sentido de una distribución más equitativa de las responsabilidades domésticas entre los sexos. Al contrario, la raíz de la estructura social patriarcal, la división tradicional entre la esfera pública y la doméstico-privada, se ha mantenido produciendo la paradójica situación de la "doble responsabilidad" femenina que condiciona la participación de la mujer en el mundo cívico-asociativo. Una vez más, se pone de manifiesto que a pesar de la consecución de la igualdad formal, la igualdad social tiene un largo camino por recorrer (Postigo Asenjo, 2007; Sánchez Muñoz, 2004).

Como ha puesto en evidencia el pensamiento político feminista, en el mundo asociativo se mantiene viva la raíz de la exclusión de género, la división público/privado, que contempla las funciones y las responsabilidades de género de las mujeres asociadas al espacio privado familiar, a los cuidados y a la crianza infantil, mientras que los roles de los varones aparecen vinculados a la toma de decisiones, la política formal, la economía y el trabajo remunerado. Como recuerda Carole Pateman, esta división de roles y de trabajo vigente se inspiró en el modelo de "contrato sexual" que, de forma paralela al contrato social que dio lugar al inicio de la sociedad civil en la Modernidad, estableció las obligaciones entre los sexos y organizó la ciudadanía en función de los rasgos asociados a los mismos (Pateman, 1988, 1989).

La división sexual ha resultado relevante para comprender cómo se ha organizado la participación cívica y, en general, la esfera pública de la ciudadanía: los derechos y deberes de los ciudadanos han expresado los atributos del ciudadano varón, sujeto autónomo y abstracto, ajeno a las ataduras corporales, afectivas o relacionales, convertido en modelo universal de ciudadanía. Las necesidades, los afectos, el cuidado y las relaciones han quedado al margen de la actividad y el tiempo público y, por lo tanto, de lo político. Los derechos de ciudadanía han erigido su frontera en la esfera privada, y eso ha traído consecuencias desastrosas para la vida de las mujeres. En el escenario político de nuestras sociedades, este modelo de ciudadanía excluyente ha planteado a las mujeres lo que Pateman denomina el "dilema Wollstonescraft": la disyuntiva entre reivindicar la inclusión de las mujeres en el concepto patriarcal de ciudadanía, alegando la igualdad entre mujeres y hombres —igualdad que no existe en la práctica— o insistir en las capacidades y las experiencias diferenciales de éstas para forjar la ciudadanía y la política, precisamente desde los aspectos que la ciudadanía liberal ha excluido (Pateman, 1988).

La reproducción de la división sexual del trabajo en el mundo asociativo

Así, se puede observar que se produce una construcción de modelos participativos en el ámbito asociativo local que, por un lado, dividen y jerarquizan los temas en asuntos de interés privado-doméstico (educación, cuidado, salud, etcétera) y en asuntos de interés público no doméstico y, por otro, diferencian los tiempos de actividad participativa, reflejando y reproduciendo en el espacio público participativo las relaciones de desigualdad entre mujeres y hombres vigentes en la sociedad. La mujer accede a determinados ámbitos asociativos por la inmediatez de las temáticas cotidianas, la mayor proximidad espacial y la flexibilidad con la que puede manejar sus tiempos, y se produce así una prolongación naturalizada en el mundo asociativo y participativo local de los roles de género socialmente asignados, de tal manera que este tipo de división mantiene simbólicamente el constructo que vincula a la mujer con lo doméstico. Aunque haya accedido a la participación en el ámbito público local, lo hace en una situación de transitoriedad y precariedad: la participación femenina se intensifica en determinados reductos, a los que los varones se incorporan de forma muy deficiente, y se enfrenta a una gestión temporal incompatible con las cargas de trabajo —en general, escasamente compartido— que asume en la vida cotidiana y sus condiciones materiales de vida. En el reverso, la participación femenina disminuye en la mayoría de los apartados asociativos, que por definición se consideran masculinos. En consecuencia, como recuerda Teresa del Valle, el varón se encuentra asentado en el espacio público y está de paso por la casa, mientras que la mujer pertenece a la casa y —aún hoy— transita por lo público (Valle, 1997).

La posición de transitoriedad participativa de la mujer en el mundo asociativo local presenta además una segunda característica, asociada igualmente a la división genérica tradicional del trabajo. Dentro de las distintas tareas que se desarrollan en las asociaciones, algunas exigen evidentemente un mayor grado de responsabilidad y liderazgo. La toma de decisiones en los debates, la dirección de las reuniones, la preparación de discursos o la elaboración de informes son, por sus propias características, tareas que sólo unas pocas personas realizan entre aquellas que están implicadas activamente en asociaciones (Anduiza, Bonet, Morales, 2005). El protagonismo asociado a las funciones de liderazgo —tanto formal como implícito o informal— suele estar concentrado en unos pocos. Llama la atención que en las asociaciones mixtas, al servicio de unos intereses que deben representar la diversidad de las personas asociadas, apenas existan liderazgos compartidos entre géneros en las instancias en las que se toman las decisiones y en las que se ejerce la interlocución con las instituciones y autoridades municipales. Algunos estudios empíricos han corroborado que la diferenciación de las tareas internas suele tener lugar tanto desde la perspectiva jerárquica, que distingue las tareas directivas de aquellas que están dirigidas a la implementación de las decisiones, como desde la perspectiva de la visibilidad, directamente asociada con la primera, que determina qué actividades se desarrollan en foros públicos y, por lo tanto, son visibles, y cuáles permanecen ocultas y carecen, por ello, de reconocimiento social dentro y fuera de la organización (Alfama, 2009), y que incluso allí donde se trabaja de modo asambleario, se reproducen procesos sociales por los cuales mujeres y hombres cumplen roles diferentes dentro de las organizaciones (Segales, 2007).

Las jerarquías genéricas que se establecen en el seno de las asociaciones y que encuentran su máximo reflejo en la conformación de los liderazgos tienen su raíz última en la división sexual del trabajo. Tales jerarquías son similares a las que se reproducen en el contexto de la política profesional, en el que las mujeres han accedido en número cada vez más significativo a la actividad política local, pero en cuyo seno encuentran grandes dificultades para asentar y establecer liderazgos permanentes que los varones conforman con total normalidad (Larrinaga, Amurri y Mateos, 2009). Cuando son las mujeres las que ocupan espacios de poder y decisión, tienen que afrontar grandes resistencias; más aún, de manera tácita o informal se les suele aplicar un elemento añadido de exigencia. Sin embargo, las tareas directivas y de liderazgo en los varones tienen una consideración normal y positiva; se encuentran naturalizadas, puesto que forman parte de la cultura —androcéntrica— propia del espacio político en el que se desenvuelven por derecho propio, en una prolongación al ámbito político de aquellas habilidades para las que han sido socialmente autorizados: gestión del poder, participación en la toma de decisiones, ejercicio de la representación, ejercicio de portavoz, gestión de conflictos, etcétera. De forma paralela, las actividades relacionadas con el desempeño de liderazgos en el ámbito asociativo y de participación local, es decir, las que suponen dirección y visibilidad, y están vinculadas a la representación, la decisión, la negociación y la interlocución con las autoridades municipales, son las que más se acercan a patrones de actuación masculinos. Entretanto, las tareas más cotidianas de trabajo, gestión y actividades informales de menor reconocimiento son a menudo desempeñadas por mujeres.

A la mujer que participa en el ámbito cívico y político se le exige, además del desarrollo de las actividades que le corresponden como activista o política, desempeñar el rol de género que socialmente le ha sido asignado. En este contexto, conviene distinguir entre los conceptos de participación y protagonismo (Valle, 2001). De hecho, tal y como se ha apuntado, la participación femenina se encuentra muchas veces unida al desempeño de roles tradicionales. Es cierto que la participación local implica para muchas mujeres romper el cerco del encierro doméstico y una adquisición de autoestima y empoderamiento, pero la participación no está exenta de ambivalencias. Aunque participar se ha convertido con frecuencia en sinónimo de cambio, la participación no implica en sí misma consecución de incidencia en la toma de decisiones ni ejercicio de liderazgo; mucho menos significa la constitución de un liderazgo transformador. Muchas mujeres que tienen presencia en las asociaciones locales y en las instituciones de participación local son conscientes del déficit de su capacidad de incidencia y de la falta de reconocimiento de sus aportaciones. Por ello, es necesario insertar la participación dentro del liderazgo y del protagonismo para poder acceder a los parámetros del cambio y la transformación social.

En mi asociación de vecinos [...] de la gente que se ha presentado y de las que han tirado del carro son mujeres [...] Muchas veces les he dicho "te néis que formar una comisión, bajar a hablar [se refiere a la interlocución con los representantes municipales de distrito]..." [...] Porque, claro, te dicen"baja tú". Y cuando han bajado pues han tenido la sangre fría de decir las cosas como son. No sé, me parece que [...] hay una traba que es personal, dicen "yo no voy a hablar pero estoy aquí detrás, yo estoy aquí detrás..." (Grupo Discusión 1, H-2).

A la hora de resolver [ocupar] puestos mayormente son los hombres. Y, no sé, a la hora de trabajar [...] somos más nosotras las que colaboramos, ¿no? (Grupo Discusión 2, M-1).

Por otro lado, el reparto de tareas dentro de las asociaciones está cada vez más vinculado a las habilidades y los conocimientos que se necesitan para llevar a cabo diversas actividades especializadas. Las tareas directivas y, en general, aquellas que adquieren mayor visibilidad y obtienen reconocimiento colectivo en el espacio asociativo se encuentran estrechamente relacionadas con capacidades como la toma de decisiones, hablar en público, preparar comunicados, erigirse en interlocutor/a y participar en las negociaciones con las autoridades municipales. Es cierto que tales habilidades tienen que ver con factores como el nivel educativo o socioprofesional, pero también están asociadas a la forma en que se han conformado a través de los procesos de socialización las identidades de género en cuanto al desarrollo de la subjetividad, las capacidades para el poder y las percepciones sobre la propia valía.

En este sentido, es preciso tomar en consideración que la presencia en los espacios de poder requiere una habilitación que muchas mujeres creen no poseer (Murillo de la Vega, 2003). Por otro lado, en nuestras sociedades el discurso dominante ha homologado cada vez más la "competencia" con el saber formalizado. Así, los discursos expertos se han constituido en saberes socialmente autorizados en la medida en que se han provisto de sutiles filtros de acceso que actúan a modo de barreras para los que no pertenecen al grupo de iniciados. El mundo político local y, por derivación, el mundo asociativo, han erigido también una representación social caracterizada por el carácter especializado de los conocimientos exigidos en el desarrollo de la actividad asociativa y participativa, que hace que se intensifique en muchas mujeres la autopercepción de falta de competencia y de preparación técnica que valide la defensa de sus intereses y propuestas.

Las ideas no surgen ahí de la nada. Entonces tienes que leer, tienes que contrastar, tienes que hablar. Y, sobre todo, tienes que leer, tienes que leer y haber estudiado mucho. Y, claro, es que si no, la participación se reduce a calentar silla. Y es cierto, es cierto. Frente a ti está una gente profesional que se dedica a eso profesionalmente, y que va en busca, y que va por delante, y que va a una convención, y que va a unas jornadas, y que le pagan por eso, y que tiene un montón de información. Y, claro, es difícil competir con eso (Grupo Discusión 3, M-4).

Conclusiones

La desigualdad que impera entre las mujeres y los hombres en el campo de la participación ciudadana es un fenómeno de múltiples dimensiones. El estudio de la participación de las mujeres en los órganos participativos locales de la ciudad de Bilbao nos ha permitido identificar algunos factores de la estructura de oportunidad participativa que configuran las formas de participación ciudadana y condicionan su práctica.

El estudio ha revelado que un factor relevante es la existencia de un diseño institucional que pueda propiciar modelos participativos genéricamente inclusivos. Para llegar a una democracia genérica es imprescindible, entre otras medidas, que el diseño participativo incluya la aplicación y la institucionalización de políticas de equidad de género. El caso de Bilbao ilustra muy bien que los mecanismos de la democracia formal no son suficientes para garantizar una participación ciudadana en equidad. Los mecanismos participativos de base asociativa —los más frecuentes en el ámbito local— puestos en marcha por los poderes locales, además de estar abiertos a la pluralidad social, tienen que extender su demanda de políticas de equidad de género a las asociaciones que constituyen la infraestructura cívica de la comunidad. Las políticas de equidad de género no vienen dadas de una forma natural ni espontánea. Es preciso que los gobiernos locales integren el enfoque de género de manera intersectorial en todas las prácticas y en los actores de la gobernabilidad democrática, incluidos los actores de la sociedad civil que conforman la infraestructura cívica (movimientos, asociaciones, etcétera). Como muestra el caso de Bilbao, la omisión de dichas políticas por parte del poder local en la relación que mantienen con los actores de la sociedad civil conduce a procesos de exclusión en el acceso y en las prácticas participativas ciudadanas de las mujeres.

Si el objetivo en el campo de la participación ciudadana es una democracia genérica plena, además de todo lo relacionado con el marco jurídico-formal y el diseño institucional correspondiente, se ha de tomar en consideración que las prácticas participativas descansan fundamentalmente en una cultura política que, interiorizada por todos los actores políticos y cívicos, pasa a menudo inadvertida y lastra con sus inercias los avances que se producen en el plano del incremento progresivo del número de mujeres participantes. La cultura androcéntrica dominante se ha construido sobre la base de concepciones de poder que no responden a los intereses ni a las necesidades de las mujeres. Y algunos de los modelos de participación ciudadana local que se están diseñando hoy en día intentan modificar las formas de ejercicio de ese poder sin cuestionar suficientemente la validez de las bases culturales sobre los que se asienta. Así, a pesar de la presencia creciente de las mujeres, las instituciones de participación ciudadana siguen funcionando como espacios genéricamente conformados, donde se reproducen liderazgos y patrones de división del trabajo por sexos, se asignan roles tradicionales de género y se actúa con base en modelos temporales insostenibles. En consecuencia, los cambios en la cultura política han de afectar intersectorialmente tanto a las instituciones participativas que actúan en el ámbito público como al ámbito privado, y es necesaria la introducción de ambas esferas en las que mujeres y hombres desarrollan su vida en el debate político y cívico impulsado por las instituciones locales (las políticas locales de tiempo desarrolladas en algunos municipios constituyen un ejemplo).

Los componentes de la estructura de oportunidad participativa que a medio plazo pueden actuar como facilitadores de la participación femenina —élites locales progresivamente feminizadas, estructuras de género institucionalizadas en la administración local y su incidencia en la emergencia de una agenda local de mujeres— no pueden por sí solos garantizar una democracia genérica en la participación ciudadana sin tomar en consideración los dos factores mencionados: en primer lugar, la implementación de políticas activas de género en el eje gobierno local/actores cívicos, con base en un compromiso entre todos los actores que participan en la gobernanza local; en segundo lugar, la integración en la agenda local del eje espacio público/espacio privado como paso para una transformación de las prácticas y de la cultura cívica participativa.

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