Guillermo O'Donnell. Democracia, agencia y estado: teoría con intención comparativa (Buenos Aires: Prometeo, 2010), 375 pp.
Reseñado por:
Carlos Meza Martínez
Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa
Guillermo O'Donnell (1936-2011) fue y seguirá siendo "un gigante de la ciencia social contemporánea" (Scott Mainwaring, "Tribute to Guillermo O'Donnell", <http://kellogg.nd.edu>) en lo general y de la ciencia política en lo particular. Estudió derecho en la Universidad Nacional de Buenos Aires. Realizó su doctorado en ciencia política en la Universidad de Yale, donde inició su preocupación por comprender y analizar los regímenes latinoamericanos. Sus líneas de investigación se enfocaron a explicar la transformación de los regímenes políticos de América Latina, Europa y Asia. Así, construyó conceptos analíticos que han permitido analizar y explicar dichas transformaciones: estado burocrático autoritario, democracia delegativa, rendición de cuentas horizontal y agencia.
Scott Mainwaring ha señalado que en la contribución de O'Donnell a la ciencia política es posible distinguir tres fases de investigación. La primera fase tiene que ver con su preocupación sobre los orígenes de los regímenes autoritarios de América del Sur. Escribió Modernización y autoritarismo (1972) y El estado burocrático autoritario (1982) con el interés de entender y revertir dichos regímenes. El segundo libro es considerado todo un clásico de la ciencia política latinoamericana, en el que analiza la "implantación, impactos y colapso de un tipo de Estado" al que denominó como burocrático autoritario (BA). Un Estado BA es garante y organizador de una determinada forma de dominación de clases subordinada a fracciones altas de la burguesía. En él se impone un orden social que gira en torno a lo económico, subordinando, excluyendo y controlando a un determinado sector (básicamente al que se identifica con la izquierda). Dicha exclusión suprime tanto a la ciudadanía como la democracia representativa y el acceso al gobierno está limitado a las cúpulas militares, empresas privadas y públicas.
En la segunda fase de investigación, el objetivo de O'Donnell era liberarse de los Estados Burocráticos Autoritarios ("Ciencias sociales en América Latina: mirando hacia el pasado y atisbando el futuro", en Disonancias: críticas democráticas a la democracia, 2007) mediante la transición a un régimen democrático. Nuevamente, su interés por América Latina lo llevó a ser uno de los pioneros en plantear una agenda de investigación sobre los procesos de transición de los regímenes políticos de América Latina, Europa y Asia. En el seno del Centro Woodrow Wilson, O'Donnell, Philippe Schmitter y Abraham Lowenthal desarrollaron el proyecto "Los periodos de transición posteriores a los gobiernos autoritarios: Perspectivas para la democracia en América Latina y Europa meridional". Resultaron cuatro obras bajo el titulo general de Transiciones desde un gobierno autoritario (1986). De esta forma, O'Donnell y compañía abordaron los problemas que generaba el cambio de un régimen autoritario a uno democrático, desarrollando toda una perspectiva teórica.
La última fase se refiere a los problemas de las democracias contemporáneas de América Latina. En esta fase escribió en la década de los años noventa el artículo "Democracia delegativa". En él señalaba que en las democracias argentina y brasileña los presidentes llegaban al poder mediante elecciones libres, pero gobernaban bajo un poder de mandato; es decir, no estaban sujetos a ningún tipo de rendición de cuentas. A esta etapa también corresponden sus trabajos sobre rendición de cuentas horizontal y vertical, imperio de la ley (Estado de derecho) y la relación entre Estado, democracia y ciudadanía. Asimismo, su propuesta analítica fue el hilo conductor en la elaboración del informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004).
A finales de 1990, "Democracia delegativa" comenzó a circular como documento de trabajo en el Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro. Un año después lo publicaría en portugués la revista Novo Estudos del Centro Brasileiro de Análice e Planejamiento de São Paulo. En 1992 se publicaría en español en Cuadernos del Centro Latinoamericano de Economía Humana, de Paraguay. Finalmente, en 1994 el texto aparecería publicado en The Journal of Democracy.
Democracia, agencia y estado: teoría con intención comparativa (2010) es la última obra de O'Donnell y es resultado de 10 años de reflexión e investigación empírica. Con un lenguaje claro y conciso, permite que cualquier lector pueda entender cada una de las definiciones y relaciones que establece.
La obra se encuentra estructurada en 10 capítulos, en los que el autor aborda los niveles y las interrelaciones entre el régimen democrático (medio), ciudadanía (micro) y el Estado (macro). O'Donnell considera que dichas interrelaciones son importantes, pero han sido ignoradas por los politólogos.Para un mayor entendimiento teórico, en cada uno de los capítulos plantea un análisis empírico con corte comparativo.
En la introducción general de la obra, O'Donnell nos hace la siguiente advertencia: "Prácticamente todas las definiciones de democracia son, naturalmente, destilación de la trayectoria histórica y actual situación de los países del noroeste. Sin embargo, las trayectorias y la situación de otros países que hoy pueden ser considerados democráticos difieren considerablemente de los primeros" (14-15). Bajo dicha advertencia se esconde una invitación a identificar las características específicas de cada una de las democracias, con el objetivo de construir subtipos de un universo de casos tal y como él hizo con su concepto de democracia delegativa.
Para O'Donnell, la democracia es la dimensión o nivel medio de análisis del régimen político (capítulo I). Tras analizar las definiciones de Joseph Schumpeter, Adam Przeworski, Giovanni Sartori y Robert Dahl, propone que en dichos autores están presentes dos elementos esenciales de la democracia. El primer elemento son "las elecciones como mecanismo para alcanzar los cargos más altos del Estado" (29). Dichas elecciones deben ser: a) libres, b) competitivas, c) institucionalizadas y e) decisivas. El segundo elemento es la importancia de las libertades y los derechos que son considerados como necesarios para la sola existencia de las elecciones.
La dimensión micro de la democracia es para O'Donnell la agencia o ciudadano, no es el elector (capítulo II). El ciudadano es la unidad individual básica del régimen democrático y lo entiende como un agente (actor) "dotado de razón práctica y discernimiento moral, que hace uso de su capacidad intelectual y motivacional para tomar decisiones que son en principio razonables en función de su situación y metas de las cuales, salvo prueba concluyente en contrario, se considera que es el/la mejor juez/a" (50). O'Donnell considera que la influencia del sistema legal se encuentra en el reconocimiento institucionalizado de dicho agente como portador de los derechos civiles, políticos y sociales.
La dimensión macro de la democracia, según O'Donnell, es el Estado (capítulo III), definido como "una asociación con base territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la autorización legitima del uso de la coerción física y normalmente tienen, como último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, supremacía en el control de los medios de esa coerción sobre la población y el territorio que el estado delimita" (76). A partir de dicha definición distingue tres dimensiones del Estado: a) aparatos burocráticos, b) Estado de derecho y c) cultura nacional. La primera es un conjunto de burocracias que tienen responsabilidades asignadas con el fin de proteger algún aspecto del interés general. Su desempeño puede terminar de desviarse de sus responsabilidades y plantear una serie de políticas públicas alejadas de las expectativas de los ciudadanos.
La segunda dimensión concierne a un sistema legal que penetra y determina las relaciones sociales (capítulo V). La efectividad de la ley en un territorio consiste en innumerables comportamientos habituales que por lo general (conscientemente o no) son compatibles con lo que prescribe la ley. Esa efectividad se basa en la expectativa ampliamente compartida y sustentada en casos que obran como modelo ejemplar, de que dicha ley, de ser necesario, será impuesta por una autoridad central dotada de poderes pertinentes en aquellos territorios donde no impera la legalidad.
La última dimensión es la identidad colectiva que los funcionarios del Estado y los intelectuales construyen para todos los habitantes de un territorio mediante representaciones y rituales que permiten una identidad nacional (capítulo IV). O'Donnell considera que son tres las referencias a las que apela el aparato burocrático en la conformación de la identidad nacional: pueblo, nación y ciudadanía. Dicha construcción tiene dos componentes. El primero es la distinción entre el "nosotros" y los "otros". El segundo consiste en que es la principal instancia de interpretación del bien común de la nación y/o de los principales intereses de la nación, del pueblo o de los ciudadanos.
Los niveles medio (democracia), micro (ciudadanía) y macro (Estado) son dimensiones que han ido madurando a lo largo y ancho de sus investigaciones. Lo interesante se encuentra quizás en su planteamiento sobre las redes dialógicas de discurso (capítulo VII). Una red dialógica de discurso, afirma O'Donnell, no es otra cosa que una esfera o espacio público donde se puede discutir sobre cuestiones de importancia pública, como la agenda y las políticas públicas. La discusión puede ser vertical u horizontal. La primera se caracteriza por interpelar las decisiones o exponer los problemas al Estado, afirmando la identidad y los intereses. En la segunda se presenta una comunicación entre los ciudadanos con la intensión de realizar una acción colectiva para presentar una voz vertical (interpelar) al Estado.
En conclusión, la contribución de O'Donnell permite observar, por un lado, la transformación de los regímenes de América Latina, del autoritarismo a la democracia. Por otro, ha permitido comprender los problemas y características particulares de dichos regímenes mediante su concepto de democracia delegativa. Su última obra constituye su legado teórico a la ciencia política, lo que la convierte en un texto obligado tanto para estudiantes como para académicos interesados en entender las categorías de análisis de O'Donnell.
