Províctima… a paradox? A systemic analysis of the Procuraduría Social de Atención a Víctimas
Tania Galaviz Armenta*
* Maestra en estudios latinoamericanos por la Universidad Nacional Autónoma de México. Doctorante en el posgrado en ciencias políticas y sociales de la misma universidad. Temas de especialización: análisis y solución de conflictos, investigación para la paz. Edif. 44, A-401, Unidad Habitacional Cuitláhuac, Azcapotzalco, Distrito Federal, México. C.P. 02500. Correo electrónico: <Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.>.
Resumen: El artículo analiza, desde la teoría de sistemas, las limitaciones y los alcances de la Procuraduría de Protección a Víctimas (Províctima), creada el 6 de septiembre de 2011 por el gobierno de México para atender a las víctimas del delito. Para hacerlo se considera a esta procuraduría como una paradoja del sistema, por lo que se realiza el análisis de dicho concepto y su implicación con la operación del sistema. Asimismo, se reflexiona en torno a la creación de la categoría “víctimas del delito” como parámetro de operación de la institución y la concordancia con el marco legal nacional e internacional.
Palabras clave: teoría de sistemas, paradoja, derechos humanos, distinción por exclusión.
Abstract: The article uses systems theory to analyze the limits and scope of the Office for Victims of Crime (Províctima), created on 6 September 2011 by the Mexican government to provide services for crime victims. It regards this office as a paradox of the system, as a result of which it undertakes the analysis of this concept and its implications for the operation of the system. It also reflects on the creation of the category of crime victims as a parameter
of the operation of the system and its alignment with the national and international legal framework.
Key words: systems theory, paradox, human rights, distinction through exclusion.
El día 6 de septiembre de 2011, el gobierno de México creó por medio de un decreto la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (Províctima), como organismo descentralizado de la administración pública federal. Esta procuraduría tiene como objetivo brindar atención oportuna e integral a las víctimas u ofendidos de delitos, por sí misma o en coordinación con instituciones especializadas, en términos de la normativa aplicable; coadyuvar al eficaz desempeño de las autoridades con competencia en esta materia y diseñar y ejecutar políticas, programas y esquemas de colaboración y coordinación interinstitucional de atención a víctimas u ofendidos de delitos (Decreto por el que se crea la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos, 2011a: artículo 1º).
El 10 de octubre de ese mismo año, en el acto oficial de presentación pública de la Junta de Gobierno del organismo, la procuradora designada, Sara Irene Herrerías Guerra, definió a este organismo como un instrumento para ofrecer justicia, verdad y reparación de los daños a las víctimas del crimen. Sin embargo, al establecer la distinción de atención a “víctimas de delitos” se excluye a las otras víctimas: las de la acción estatal, estableciendo con ello la imposibilidad de justicia, verdad y reparación para estos ciudadanos. Esto implica, además, que el Estado mexicano no reconoce, mediante esta institución, su responsabilidad en la violación de los derechos humanos ni su obligación constitucional de cumplirlos y protegerlos.
De acuerdo con Niklas Luhmann, la paradoja de un sistema “se crea cuando las posibilidades de una operación son al mismo tiempo las condiciones de su imposibilidad” (Corsi, 1996: 123). Por ello, la distinción “víctimas del delito/no víctimas del delito” establece la imposibilidad de generar una operación del sistema que permita cumplir con las funciones estatales de protección a los ciudadanos y sus derechos humanos y sentar las bases para la reconciliación de la sociedad.
El presente artículo analizará, a partir de la creación de esta paradoja en la operación, las posibilidades del Estado mexicano de cumplir con la función de proteger a los ciudadanos a través de Províctima. Para esto se hará una breve revisión del concepto de paradoja en la teoría de sistemas y sus vínculos con la operación del sistema. Asimismo, se analizarán las implicaciones que la distinción entre “víctimas del delito/no víctimas del delito” tiene tanto en materia constitucional como en derecho internacional para conocer los márgenes de operación del Estado mexicano en la protección de los derechos humanos.
Acerca de los sistemas y las paradojas
En la teoría de sistemas de Niklas Luhmann, el sistema está definido de manera vinculante con su entorno, ya que el entorno le permite al sistema establecer su diferenciación, así como los límites de su interacción: “Los sistemas se constituyen y se mantienen mediante la creación y la conservación de la diferencia con el entorno, y utilizan sus límites para regular dicha diferencia” (Luhmann, 1998b: 40). Así, la interacción entre el sistema y su entorno a través de la distinción adquiere centralidad en el análisis sistémico de Luhmann, considerando que el sistema existirá debido al entorno y el entorno —como tal— requerirá del sistema para su distinción.
La distinción de los sistemas parte de su función, la cual, a su vez, determina los elementos y las estructuras del mismo. Estas últimas son constituidas por las interrelaciones entre los componentes del sistema, por lo que, en conjunto, las interacciones en el sistema —y entre éste y su entorno— establecen dinámicas de distinción, es decir, de diferenciación del sistema.
De acuerdo con Luhmann, los procesos de diferenciación de los sistemas implican una operación de inclusión y exclusión respecto al entorno. Es decir, la determinación de las características de las funciones de un sistema implica la exclusión del resto de las funciones que se dan en el entorno, y por lo tanto en otros sistemas o subsistemas: “(…) por efectos de la diferenciación cada sistema diferencia sus propios criterios de inclusión y exclusión respecto del entorno” (Mascareño, 2007: 38). Así, la distinción “inclusión/exclusión” se constituye en una descripción interna del sistema; por ejemplo, el sistema educativo no tiene como función el cuidado de la salud, sino la formación y creación de conocimientos, por lo cual se define como educativo y no como de salud.
Además, la diferenciación de los sistemas basada en la “inclusión/exclusión” de funciones constituye una paradoja, ya que esta paradoja no es sólo la contradicción entre dos formas lógicas, sino en una unidad de distinción entre lo que el sistema “es” y lo que “no es”, así como entre las operaciones que lo constituyen y las que pertenecen al entorno. De esta forma, la paradoja de la unidad de distinción en los sistemas es, de manera simultánea, la posibilidad de operación de los mismos —ya que contribuye a la estabilidad de los sistemas, entendida como una dinámica compleja, equilibrada y nunca estática— y su autopoiesis.
Esto último se refiere a la búsqueda de mecanismos que le permitan al sistema solucionar la paradoja en su distinción, es decir, evolucionar hacia nuevas distinciones de alta probabilidad —que son muy frecuentes— y, por lo tanto, poder integrarse a la operación del sistema, lo que en conjunto constituye el proceso autopoiético del sistema: autorreproducción para el mantenimiento de su función y, por tanto, distinción respecto al entorno.
En el caso de los sistemas sociales, las distintas funciones en su interior han generado las posibilidades de surgimiento de subsistemas (los cuales, dada su complejidad, pueden ser conceptualizados como sistemas en sí), entre ellos el político, el jurídico, el de salud, etc. Para los fines del presente artículo, se pondrá especial énfasis en las características de los sistemas político y jurídico, lo que permitirá establecer las condiciones de vinculación que dan origen a Províctima.
En el caso del sistema político, tiene como función la toma de decisiones que vinculen colectivamente el funcionamiento del sistema social. Para ello hace uso del poder como medio simbólicamente generalizado para transmitir e influenciar la selección de acciones u omisiones de uno de los elementos del sistema frente a las posibilidades existentes, por lo que el poder se incrementa si es capaz de realizar dicho proceso frente a un espectro de alternativas atractivas.
La concepción del poder en Luhmann dista de la versión clásica, que señala que el poder puede ser entendido como la probabilidad de tomar decisiones que afecten la vida de otro (otros), pese a la resistencia que oponga. Es decir, en la medida que el poder se ejerce por medio de la fuerza y la coerción, la concepción clásica de poder distingue entre el mero ejercicio del poder y la relación de dominación, entendida como la imposición de la voluntad, en una situación dada, mediante cualquier medio.
En cambio, de acuerdo con Luhmann, el poder funciona “sobre la base de una ficción, sobre la base de una segunda realidad que no es realizable” (Torres Nafarrate, 2001: 128); es decir, funciona porque tanto el portador del poder como el sujeto al poder quieren evitar el conflicto abierto. Porque ello posibilitaría la pérdida del poder al optar por una alternativa considerada como evitable debido a su irreversibilidad (Luhmann, 1995: 33). Además, implica una modificación —por reducción— en las relaciones de influencia del portador del poder.
Este último podrá presentarse como una autoridad o como un líder. “Los llamaremos autoridad a la influencia temporalmente generalizada y liderazgo a la influencia circunstancialmente generalizada” (Luhmann, 1995: 107). Ambas formas están basadas en la reputación, que es la suposición de que, en caso necesario, el portador del poder tiene potencialidad para la corrección de la acción influenciada (es decir, optar por una nueva relación de influencia). En cuanto a la autoridad, se basa en la tradición —la cual no necesariamente será invocada— pero constituye la “historia del sistema”, es decir: “los casos que tienen éxito en las situaciones de conflicto son recordados, normalizados y generalizados como expectativas” (Luhmann, 1995: 15), lo que implica que el portador del poder puede ampliar las alternativas referenciándolas al pasado. En el caso del liderazgo, su fundamento se encuentra en la imitación; es decir, al portador del poder se le sigue porque otros lo están haciendo, y puede influenciar de manera simultánea a diversos sujetos al poder.
El poseedor del poder generaliza y reduce las alternativas que afronta el sujeto al poder, ya que disminuye la complejidad del proceso de decisión. Así, la decisión tomada siempre será en el marco de las alternativas planteadas por el poseedor del poder, sin que la coerción, es decir, la orden, se haga presente. De acuerdo con Luhmann, para que esto último sea posible se requiere la formación de cadenas de acción, de un ordenamiento de los procesos de acción en donde el poseedor del poder transfiere iniciativa de mando al sujeto al poder para que éste determine el momento de prestar atención a la decisión tomada. Con ello, el sujeto al poder adquiere la capacidad de estimular al poseedor del poder para evitar la coerción (Luhmann, 1995: 52).
De acuerdo con Luhmann, el poder emplea dos grupos de códigos: formales e informales. El primero se refiere a los parámetros de legalidad —o ilegalidad— determinados por el acoplamiento con el sistema jurídico. El segundo se refiere a los usos y costumbres del sistema social en el que está inserto el sistema político.
El poder presenta dos conjuntos de reglas: el de evitación y el de evasión. El primero manifiesta la disposición del poseedor del poder para comprometer efectivamente a las fuentes propias del poder (entre ellas la violencia y el castigo). El segundo engloba a todas aquellas medidas que permiten no hacer uso del primero, por lo que es más compatible con la paz. Ello porque el ejercicio de la violencia, como ya se mencionó, excluye las posibilidades de transmisión comunicativa, es decir, la reducción de alternativas para la toma de decisiones, por lo que implica una reducción del poder. Es decir, las reglas de evasión le permiten al poseedor del poder vincular el acto comunicativo con el acto de decisión, y con ello facilitar que el sujeto del poder acepte este último acto.
De acuerdo con Luhmann, en los sistemas sociales surgen los sistemas políticos, que tienen como función la toma de decisiones para vincular colectivamente a sus elementos, así como a su entorno —entendido como otros subsistemas—, lo que implica una politización del poder, es decir, un incremento en la complejidad de la toma de decisiones, así como una transformación de las disputas en conflictos políticos. Esto tiene como consecuencia la defensa y el incremento de las capacidades del poseedor del poder. Así se logra que se delimiten las aportaciones, los argumentos y los medios que es posible aplicar. De esta manera se evita que el conflicto se solidifique en la sociedad y que determinados grupúsculos se identifiquen siempre en todos los conflictos como enemigos (Torres Nafarrate, 2001: 175). Es decir, la toma de decisiones por parte del sistema político se realiza en el presente remitiéndose al pasado y al futuro, con el objetivo de diferenciar los intereses que originaron el conflicto. De esta manera, el sistema político identifica, especifica y soluciona los conflictos, siendo esto el sustento de la efectividad del sistema político, es decir, la capacidad de solucionar problemas sociales.
El sistema político absorbe la incertidumbre del sistema social en que se encuentra inserto (como subsistema). Esto quiere decir que “los puentes de decisión procesan información, cuando se observan los riesgos que se podrían seguir de la información incompleta, cuando se entrevén las consecuencias no deseadas” (Torres Nafarrate, 2001: 251). En otras palabras, que al tomar la decisión para solucionar problemas se hace referencia a los posibles resultados a los que se habría llegado en caso de optar por otra solución. Con ello el sistema político disminuye la inseguridad que representa para el sistema social la incertidumbre de la decisión, aunque esto implique incrementar la complejidad del sistema.
Ahora bien, los sistemas políticos establecen comunicación con los otros sistemas a través de filtros que les permiten preparar las posibilidades de consenso en las decisiones (Luhmann, 1993: 153), las cuales vinculan colectivamente al sistema social, con lo que se genera un medio en el que se forma la opinión, la transmisión de juicios, idealizaciones y moralizaciones. Uno de estos filtros es la opinión pública, que es el espejo en el que se mira el sistema político al momento de generar consensos y tomar decisiones.
Esta relación entre la opinión pública y el sistema político presenta como característica el manejo del tiempo y la información que será comunicada. Es decir, la opinión pública podrá presionar, o no, al sistema político para tomar una decisión en un momento determinado. A su vez, el sistema político puede presentar la información que justifique la toma de una decisión como la más conveniente para el sistema social, aun cuando no lo sea.
En los sistemas sociales, el sistema político se presenta como el mecanismo que maneja los riesgos, pero no posee elementos que le permitan reconocer los errores o manipular los efectos. La importancia que el riesgo presenta a la estabilidad del sistema radica en la posibilidad de generalizar las consecuencias negativas; no sólo para quien tomó la decisión, sino también para quien se benefició de la misma (Luhmann, 2003: 99).
Es necesario hacer la distinción entre riesgos y peligros. Los primeros se presentan como consecuencia de una decisión, por lo que son generados al interior de un sistema. Los segundos son externos, es decir, son provocados por el entorno (Luhmann, 1992: 65). Dada su vinculación con las decisiones, los riesgos se reproducen de manera simultánea a las decisiones. De acuerdo con Ulrich Beck (1997), los riesgos señalan lo que no debe hacerse, en este caso qué decisión no debe tomarse; sin embar-go no señalan lo que debe hacerse, lo cual podría originar el imperativo de la abstención, o la inacción.
No obstante, para Luhmann la función del sistema político es la toma de decisiones, por lo que no puede abstenerse de hacerlo, porque esto implicaría su desaparición al perder los rasgos de distinción con el sistema social. Así es que ante los riesgos y su entorno “el sistema político pretende una competencia de mando. Trata de tomar decisiones que eliminan los riesgos que saltan a la vista o, por lo menos, mantenerlos bajo un valor límite, es decir, transformarlos en riesgos tolerables” (Luhmann, 1992: 212). Este manejo de los riesgos le permite al sistema político manejar el tiempo en la toma de decisiones para coordinarlo con sus necesidades temporales, como los tiempos electorales o los periodos legislativos.
Asimismo, para atenuar las consecuencias del riesgo, el sistema jurídico opera limitando las expectativas, es decir, las posibilidades de operación del sistema, y modificando el comportamiento que genera las expectativas, el cual conduce la toma de decisiones. En otras palabras, el sistema jurídico opera condicionando el proceso de la toma de decisiones, fundamentado en una normativa que intenta prever sus efectos. Así, al igual que el sistema político, el jurídico opera en la interacción del pasado con el futuro. Es decir, al crear motivaciones como el “deber ser” genera posibilidades de comportamiento que de otra manera no existirían (Luhmann, 2003: 89). Ejemplo de ello sería el proceso de transición del uso de terrenos sin distinciones de propiedad en una comunidad al derecho a la propiedad y, por lo tanto, a la delimitación de los mismos.
Para establecer estos parámetros motivacionales, el sistema jurídico fundamenta su operación en la diferencia: “con derechos/sin derechos”. Para ello emplea la norma como el entramado de expectativas ante el futuro, por lo cual las normas operan como elementos de estabilización ante el futuro incierto —por ejemplo, sabremos cuál será la consecuencia de un acto que transgreda la norma— (Luhmann, 2003: 94). Esto favorece la estabilidad del sistema frente a los cambios en su entorno. Es decir, el sistema será dinámico y con una baja posibilidad de ser vacilante, ya que los cambios requeridos para continuar con esta tendencia serán generados en el marco de sus posibilidades. Así, el sistema jurídico funciona a través del condicionamiento en la toma de decisiones fundamentado en las normas y en el análisis del ejercicio de las mismas, es decir, a través de la jurisprudencia (Luhmann, 2003: 102).
Otra de las características del sistema jurídico es su capacidad de generar seguridad en el cumplimento de las expectativas, especialmente cuando exista una decepción en su cumplimiento, cuando no se pueda proteger el derecho generado por la norma y, por tanto, se deban establecer sustitutos, como sanciones o multas. Esto último implica tener la capacidad de imponerlas, por lo que “[para] su aplicación el derecho depende de la política y sin la perspectiva de esta imposición no existe ninguna estabilidad normativa convincente que sea atribuible a todos. La política, a su vez, utiliza el derecho para diversificar el acceso al poder concentrado políticamente” (Luhmann, 2003: 106).
Esta interrelación entre los sistemas (político y jurídico) se realiza a partir de acoplamientos estructurales, es decir, “[hay] una coordinación estable de las operaciones respectivas” (Corsi, 1996: 20), ya que ambos sistemas se relacionan con el futuro: el sistema político a través de la toma de decisiones y el sistema jurídico mediante el establecimiento de parámetros motivacionales. Así, la acción de la política se verá enmarcada por la distinción “con derecho/sin derecho”, mientras que la jurídica será impulsada por los actos políticos. En especial cuando una decisión política pone en duda las normas; por ejemplo, los casos de controversias constitucionales o las definiciones de jurisprudencia.
De esta forma, se puede señalar que los actos del sistema político son los que permiten establecer la vigencia de una norma o la necesidad de modificarla, mientras que el sistema jurídico establece los parámetros para el respeto y la violación de las normas. Con ello se protege tanto la expectativa —que guía la norma— como la confianza en el sistema.
Dado que el sistema político no se inclinará a actuar explícitamente en contra de la ley, la toma de decisiones puede ser acordada políticamente con el sistema jurídico para generar una distinción “con derecho/sin derecho” que no deje lugar para la duda respecto a la obediencia de la norma. Durante dicho acto las funciones de cada uno de los sistemas se vincularán de manera muy estrecha, pero ninguno perderá su distinción respecto al entorno.
Ahora bien, a pesar de que ambos sistemas se relacionan con el futuro, presentan distintas características al momento de operar, haciendo compleja —pero no imposible— su interacción. En el caso del sistema político, tiene un espectro ilimitado de temas a abordar y una operación que sufre la presión de los medios masivos de comunicación, que tiene como consecuencia la aceleración o el retraso en la toma de decisiones a través del manejo del poder y los elementos del sistema. En cuanto al sistema jurídico, su manejo de temas es limitado debido a la necesidad de precisión y fundamentación, por lo que la toma de decisiones sufre demoras.
Así, aunque ambos sistemas presenten una relación con el futuro, las características de sus operaciones son distintas, pero complementarias, especialmente en los Estados de derecho. De acuerdo con Luhmann, en este último el Estado “[es] simultáneamente una institución jurídica y una instancia de responsabilidad política que mira por el derecho; por la imposición y el subsiguiente desarrollo jurídico; por la adaptación a las cambiantes circunstancias sociales y a los fines políticos realizables” (Luhmann, 2003: 481).
En el Estado de derecho, ambos sistemas se benefician de las operaciones del otro, ya que en el caso del sistema político la administración y codificación de las normas —es decir, “con derecho/sin derecho”— se encuentra en otro sistema, lo que le permite tener un margen de operación menos limitante. En el caso del sistema jurídico, las decisiones y su imposición (incluso mediante la fuerza) son ejercidas por la política, por lo que puede delimitar y estructurar su accionar de manera más precisa.
Como ya se ha dicho, al sistema jurídico le corresponde establecer la distinción: “con derecho/sin derecho”, lo que implica establecer las perspectivas y condiciones que permitan la selección de la distinción, es decir, establecer principios de inclusión denominados, en la actualidad, “libertad e igualdad y la forma de derechos de ciudadanía o aun de derechos humanos” (Luhmann, 2006a: 851-852). Así, la libertad será la ordenación de personas determinada por la conjunción de decisiones propias y ajenas (como la determinación de espacios de circulación), mientras que la igualdad será determinada por el sistema, lo que permite establecer que en caso de existir desigualdad, será únicamente por motivos racionales (como discriminación positiva).
Ahora bien, al establecer los principios de inclusión se generan, de manera simultánea, los principios de exclusión. Esto permite establecer la distinción entre aquellos a los que se les otorga libertad e igualdad y aquellos que no las tendrán, lo que genera dinámicas que afectan al sistema, especialmente porque se establece una paradoja en su funcionamiento. En el caso del sistema jurídico, la paradoja implica generar el parámetro de distinción entre lo que está en derecho y lo que no lo está, lo que plantea una cuestión un tanto irresoluble porque las normas son válidas para todos pero, de manera simultánea, un grupo es excluido de su ejercicio (Luhmann, 1998a: 135). De esta forma, al sistema político le corresponde establecer los campos de tolerancia para dicha paradoja; es decir, generar procesos comunicacionales que permitan a una sociedad vivir con dicha desigualdad, o bien sustituir la paradoja al ampliar los campos de distinción derecho/no derecho (Luhmann, 2006b: 159).
Sin embargo, esta última operación le puede generar al sistema político un conflicto para preparar las posibilidades de consenso con la finalidad de que la decisión no sea percibida como arbitraria por la opinión pública. Para ello, de acuerdo con Luhmann, se desarrollan estrategias de desparadojización: “primero en la forma de aceptación del derecho natural; más tarde en la forma de doctrina del contrato estatal; después, en la forma de la teoría constitucional con su propia bifurcación de la cúspide expresada en la ‘separación de poderes’ y finalmente en la forma todavía actual de hacer exhortos de ‘legitimación’” (Torres Nafarrate, 2001: 118).
Esta legitimización se desprende de una operación sinérgica que hace visible la paradoja (Jokisch, 2002: 604) y ejerce un nuevo proceso de comunicación. Así, se presenta la exclusión a la que hace referencia la distinción “derecho/no derecho” y se establece una acción comunicacional que modifica las expectativas cognitivas de la sociedad (Philippopoulos, 2006: 230). En otras palabras, se genera la creencia de que el cambio en la distinción permitirá enfrentar con éxito las situaciones que requieran apelar a ésta. Esta operación podrá repetirse de manera continua, especialmente porque fortalece tanto la capacidad del sistema político para la toma de decisiones como la capacidad del sistema jurídico para establecer distinciones que modifiquen el comportamiento. Todo esto se condensa en la posibilidad de establecer un dinamismo en el sistema social, por lo que la paradoja y los procesos de desparadojización en un sistema se convierten en una posibilidad de la autopoiesis, porque obliga a la continua actualización del sistema para que a través de diferentes operaciones pueda optar entre diferentes posibilidades (Luhmann, 2002: 84).
Ahora bien, como ya se ha mencionado, las interrelaciones en los sistemas se denominan estructuras, y no sólo permiten establecer los ti-pos de interacción entre los elementos y los sistemas, sino que también garantizan la estabilidad dinámica de estos últimos al delimitar el número y el tipo de conexiones que se establecerán. En algunas ocasiones las estructuras en un sistema —o entre un sistema— pueden operar como una autolimitación, ya sea en el interior o en el acoplamiento estructural. Un ejemplo de esto son los mecanismos de inclusión, los cuales, al estar dirigidos a la integración de las personas —entendidas como marcos de identidad1—, a los procesos de comunicación, permiten establecer su protección, la de las instituciones sociales, así como las tendencias retrógradas de la diferenciación.
Como parte de estos últimos mecanismos, los derechos humanos se destacan al operar como un detonador de la flexibilidad estructural de la sociedad, ya que “garantizan un alto grado de diferenciación social, lo que hace posible que la sociedad sea cada vez más compleja y al mismo tiempo incremente su estabilidad”2 (Verschraegen, 2006: 103, en la nota al pie), a través de fungir como límites de la operación sistémica, ya que son un mecanismo de estabilización de los límites de los sistemas (Luhmann, 2010: 291). Esto último porque posibilitan los procesos de racionalización de los sistemas dirigidos a la autopoiesis, es decir, a la selección de los elementos y relaciones —y las diversas combinaciones entre ellos— que permiten mantener la finalidad del sistema.
Así, los derechos humanos emergen como una expectativa normativa que hace posible la convivencia (Neves, 2004: 153) tanto sistémica —al interior de los sistemas sociales— como intersistémica —referida a la relación entre distintos sistemas sociales—, por lo que contribuyen de manera simultánea a la delimitación del sistema hacia el entorno y hacia su interior. Asimismo, los derechos humanos operan como parte del acoplamiento estructural entre los sistemas político y jurídico por ser un mecanismo de limitación del primero, especialmente porque constituyen el parámetro que evita que se genere un trato desigual entre los que por derecho son iguales; o bien que se tomen decisiones drásticas que atenten contra los individuos o las instituciones.
Los derechos humanos: marco normativo y parámetro de limitación al sistema político
Los derechos humanos constituyen el parámetro establecido por el sistema jurídico que modifica el comportamiento al establecer la igualdad de los individuos como inherente a las personas, así como la obligatoriedad de respetarlos y defenderlos. En esta última cuestión, el sistema jurídico implementa una distinción especial entre los individuos y los servidores públicos, que tienen una mayor responsabilidad, ya que al convertirse en ejecutantes de las acciones del sistema político están limitados por los derechos humanos como mecanismo de inclusión.
Una característica específica de los derechos humanos es su capacidad de vincular distintos niveles sistémicos. No sólo limitan a los sistemas políticos de una sociedad dada, sino que regulan la interrelación entre distintas sociedades a nivel regional e internacional. En el caso de México, existen tres niveles en donde la regulación, la protección y el fomento de los derechos humanos se hacen presentes: el nacional, a través de la Constitución política, en especial en el artículo primero; el regional, con la Convención Americana sobre Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (OEA), y el internacional, mediante la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
El artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que “todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse”. Esto implica establecer un principio de limitación al sistema político, así como un marco de comportamiento para la sociedad, por lo que el respeto, la promoción, la protección y la garantía de los derechos humanos constituyen una de las funcionalidades y, por lo tanto, una distinción del sistema político. De esta forma, el Estado (sistemas político y jurídico) deberá abstenerse de restringirlos o interferir en su goce pleno. Además, deberá establecer mecanismos que garanticen la protección y realización de dichos derechos. Al equiparar el rango entre la Constitución política y los tratados internacionales es posible determinar el grado de especificidad y trascendencia de los derechos humanos.
En el nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace eco de las consideraciones y disposiciones del instrumento internacional. Sin embargo, establece marcos restrictivos a los Estados suscritos para evitar el incumplimiento de los acuerdos. Esto se hace a través de la creación de dos mecanismos de limitación y vigilancia: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) (Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 33).
La CIDH tiene como función la promoción y defensa de los derechos humanos mediante la formulación de recomendaciones, informes y relatorías especiales (Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 41), por lo que su actividad no es vinculante para los Estados. Sin embargo, en caso de que un Estado no acepte las recomendaciones formuladas, la CIDH puede presentar el caso ante la Corte IDH, siempre que el Estado en cuestión haya aceptado su jurisdicción (Orduña, 2008a: 70). En el caso de la Corte IDH, tiene dos funciones: la primera es la jurisdiccional, que comprende la emisión de órdenes de medidas provisionales, para evitar daños a las presuntas víctimas de violación de sus derechos humanos, así como de sentencias, que pueden incluir una orden a los Estados de reparar los daños. La segunda es la consultiva, mediante la cual la Corte IDH interpreta la compatibilidad entre la Convención Americana y el derecho interno de los Estados, o bien otros tratados (Orduña, 2008b: 125-126). Así, las disposiciones de la Corte tienen un carácter vinculante, con especial énfasis en el resarcimiento de los derechos que se violaron.
En conjunto, ambos organismos regionales establecen tanto limitantes como parámetros de comportamiento para los Estados y los individuos, garantizando con ello que los mecanismos de inclusión sean cumplidos y protegidos. Sin embargo, el procedimiento para recurrir a estos organismos requiere, como punto de partida, haber agotado las instancias de acceso a la justicia en el ámbito local. Esto tiene a una doble interpretación: por un lado, la ausencia de autolimitación de los sistemas político y jurídico para cumplir y hacer cumplir las normas sobre derechos humanos y, por otro, el incremento de violaciones, especialmente en materia de arbitrariedad procesal.
En cuanto al nivel internacional, como ya se ha señalado, la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece en su primer artículo, como mecanismo de inclusión, la libertad y la igualdad de los seres humanos, la protección de su vida, la seguridad y el libre albedrío. En cuanto a los parámetros que modifiquen el comportamiento de los individuos y los sistemas políticos, dispone la prohibición de la esclavitud, la tortura, la arbitrariedad procesal y la discriminación.
Ausencia de limitación del sistema político: la violencia en México y la violación a los derechos humanos
Tras cinco años de combate al narcotráfico por parte del gobierno mexicano, de acuerdo con los análisis realizados por distintos organismos y organizaciones de protección a los derechos humanos, como la CIDH, Human Rights Watch (HRW), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), entre otros, las cifras de víctimas de la violencia se han multiplicado. De acuerdo con el comunicado número 105/11 de la CIDH: “entre 2008 y 2010 la violencia criminal ha aumentado en un 50% cada año. Los datos indican que 34 612 personas han sido asesinadas entre diciembre de 2006 y diciembre de 2010, con 15 273 asesinatos ocurridos en el año 2010”.
En el caso de HRW, se menciona que “la tasa de homicidios aumentó más del 260 por ciento entre 2007 y 2010. El gobierno estima que hubo casi 35 000 muertes relacionadas con la delincuencia organizada entre diciembre de 2006 y fines de 2010” (Human Rights Watch, 2011a: 4).
Más allá de hacer una comparación entre las cifras presentadas por los distintos informes existentes, la intención de presentar estos ejemplos es tomar en consideración la cantidad de víctimas del combate al narcotráfico y la probable vinculación a la violación de sus derechos humanos. La distinción “víctimas del delito/no víctimas del delito” se fundamenta en considerar a las víctimas como persona o grupo de personas que directa o indirectamente han resultado afectadas por una acción u omisión antijurídica reconocida como tal por la legislación penal, a la que le corresponde una sanción y de la que nace la obligación por parte del infractor de reparar el daño y los perjuicios ocasionados (Armenta López, 2006: 8).
Esto implica observar la distinción “derecho/no derecho” como parámetro para establecer que las víctimas del delito son las que han sido excluidas del ejercicio de sus derechos por la acción de un tercero. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, le corresponde al Estado velar por los derechos de sus ciudadanos y protegerlos, así como, en su caso, reparar el daño. En el caso de la violación de los derechos humanos, de acuerdo con la normatividad nacional e internacional, el compromiso se incrementa no sólo por la restricción legal, sino también por la moral. Esta última, al vincularse con la legitimidad, impacta al sistema político, ya que esta legitimidad y la confianza que genera constituyen mecanismos de vinculación con el sistema social.
Sin embargo, en México, en el marco del combate al narcotráfico, las violaciones a los derechos humanos se han incrementado de manera notable. De acuerdo con la CNDH, en el periodo del 1 de enero de 2000 al 12 de febrero de 2007 se determinaron 9 615 casos de violación a los derechos humanos, especialmente por arbitrariedad procesal, en la que se incluyen delitos como denegación de justicia, dilación en la procuración de justicia, dilación o negligencia administrativa en el proceso, insuficiente protección de las personas, intimidación, irregular integración de la averiguación previa, negativa de asistencia a víctimas de delitos, negativa de reparación del daño por parte del Estado, no aceptación de la denuncia por maltrato presentado por mujeres (Soberanes Fernández, 2007: 8-9).
En el periodo de diciembre de 2007 a octubre de 2011, la CNDH recibió 30 824 quejas sobre violación a los derechos humanos, las cuales están en proceso determinación respecto a su naturaleza.3 Sin embargo, ya no se relacionan sólo con la procuración de justicia, sino que incluyen actos de tortura, tratos crueles, desaparición forzada, violación sexual cometida por autoridades militares o policiales, ejecuciones extrajudiciales y otros. La CIDH informa que en 2006 la CNDH recibió 182 quejas contra la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y en 2010 se incrementaron a 1 415 (CIDH, comunicado de prensa número 105/11: 3). Además de la imposibilidad de acceso pronto a la justicia por parte de las víctimas y sus familiares, se va minando paulatinamente la posibilidad de ejercicio de los derechos humanos como mecanismo de inclusión.
En cuanto a los casos de tortura, su incremento se vincula a las violaciones de los derechos humanos relacionadas con el debido proceso, ya que, como señala HRW, las confesiones obtenidas con este procedimiento han servido como única prueba para determinar la culpabilidad de las víctimas y para encubrir los abusos de las autoridades (Human Rights Watch, 2011a: 6), por lo que no es fortuito que de 1992 a 2006 sólo 74 funcionarios hayan sido sentenciados por el delito de tortura (U.S. Department of State, 2009: 15).
Asimismo, la desaparición forzada se ha incrementado en las denuncias sobre violación a los derechos humanos. De acuerdo con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, las organizaciones de la sociedad civil tienen el registro de diez mil desparecidos (Comisión de Documentación y Atención a Víctimas, 2011: 3), lo que no ha sido corroborado por el Estado mexicano, ya que en la mayoría de los casos la autoría del delito se atribuye al crimen organizado, lo que, aunado a la imposibilidad de procuración de justicia, debido a que “24 de los 32 estados de México no penalizan las desapariciones forzadas” (Human Rights Watch, 2011a: 7), incrementa la impunidad.
Como ya se ha mencionado, una de las características del manejo de la información por parte del sistema político mexicano ha sido la continua vinculación y atribución de las víctimas a la acción del crimen organizado. Esto le permite disminuir, en términos discursivos, la posible falta de autorrestricción en el cumplimiento de las normas por parte del Estado. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011 (PND), como parte de las estrategias en materia de seguridad y Estado de derecho se señala la importancia de garantizar que las víctimas de delitos accedan a la justicia y se capacite a los funcionarios públicos, “así como del establecimiento de medidas punitivas en contra de quienes incurran en prácticas violatorias a los derechos humanos, por ejemplo, la discriminación en la prestación de servicios públicos” (Plan Nacional de Desarrollo, 2006: 66).
Sin embargo, en el PND no se menciona el alcance de los derechos humanos, lo que permite al sistema político realizar declaraciones en las cuales afirma que “la principal amenaza para los derechos humanos de los mexicanos son los criminales. Son ellos quienes mediante la comisión de delitos agraviantes, como el homicidio, el secuestro y la extorsión, violan de manera sistemática las garantías fundamentales de los ciudadanos y sus familias” (Presidencia de la República, comunicado de prensa, 2011) y que las violaciones a los derechos humanos por parte de los funcionarios públicos son hechos aislados. Más aún, el sistema político mexicano considera que a través de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, la reforma a la Ley de Amparo y la reforma constitucional al sistema de justicia penal contribuye a la protección y promoción de los derechos humanos, porque se pasa del sistema penal inquisitorio al acusatorio, lo que implica una mayor responsabilidad del Estado para demostrar la culpabilidad del acusado. Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido el parámetro mediante el cual se determina el tipo de delitos cometidos por militares, que deberán ser juzgados en instancias civiles. Lo anterior debido a que:
desde 2007 los agentes del Ministerio Público militar han iniciado 1 615 investigaciones de violaciones a derechos humanos supuestamente cometidas por soldados contra civiles (…). En ninguna de estas investigaciones militares (…) se han dictado condenas. A su vez, la Procuraduría General de Justicia Militar indicó haber iniciado 3 671 investigaciones de violaciones a derechos humanos cometidas por soldados contra civiles entre 2007 y junio de 2011. Durante ese periodo, solamente fueron condenados 15 soldados; es decir, menos de 0.5 por ciento (Human Rights Watch, 2011a: 11).
Sin embargo, estos parámetros establecidos por la Suprema Corte de Justicia todavía no son de aplicación recurrente, lo que, aunado a la falta de autonomía del sistema de justicia militar (Human Rights Watch, 2011b: 2), dificulta que las violaciones a los derechos humanos sean procesadas y juzgadas de manera efectiva. Además, la ausencia de reconocimiento de la violación a los derechos humanos por parte de funcionarios públicos facilita que el sistema político opere sin la restricción que debe imponerse a sí mismo y sin acatar la restricción normativa establecida por el sistema jurídico.
Por ejemplo, en 2009 el Consejo de Derechos Humanos de la ONU aplicó a México el Examen Periódico Universal (EPU), del que se derivaron 91 recomendaciones, de las cuales el gobierno mexicano acepto 83 y no ha respondido de manera clara a cinco. Asimismo, rechazó tres: la persistencia del fuero militar, la definición de crimen organizado apegada a los estándares internacionales y la figura del arraigo.
De acuerdo con la Red Nacional de Organismos de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos, la sinergia de las tres condiciones señaladas por el EPU imposibilita la prevención de violaciones graves a los derechos humanos y facilita la impunidad (Red Nacional de Organismos de Derechos Humanos, 2011). Si bien, como ya se ha mencionado, la Suprema Corte de Justicia se pronunció respecto al fuero militar, los otros dos factores persisten. Así, el gobierno mexicano justifica el arraigo en el marco de la lucha contra el crimen organizado —concepto sin definición clara—, lo que facilita las detenciones arbitrarias y su aplicación como instrumento de control político.
Acerca de la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (Províctima)
La persistencia de la violencia y el incremento del número de víctimas como resultado del combate al narcotráfico motivaron el surgimiento de organizaciones de la sociedad civil para demandar al Estado mexicano la efectiva protección y resarcimiento de los derechos humanos vulnerados. Los grupos de representación y agrupación de víctimas se dividieron en dos vertientes: los de las víctimas de delitos cometidos por el crimen organizado y los de quienes han sufrido por los actos perpetrados por funcionarios públicos e integrantes de las fuerzas armadas.
Como respuesta a estos reclamos, el 6 de septiembre de 2011 el gobierno de México, a través de un decreto, creó la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos. El objetivo de la dependencia es ar-ticular a las instancias de procuración de justicia para garantizar un acceso efectivo. En palabras de Felipe Calderón, la justificación de la creación de la Procuraduría se deriva de un análisis de la doble victimización:
Cómo la gente, después de ser víctimas de un delito, víctimas de la delincuencia, vuelve a sufrir (…) la doble victimización: Por un lado, la violencia misma y, por el otro lado, también, la indolencia, el maltrato, la insensibilidad de servidores públicos, que no sólo con falta de tacto, sino muchas veces con franca prepotencia, obstaculizan o niegan a los ciudadanos el acceso a la justicia y el camino hacia la recuperación frente a una difícil situación (Presidencia de la República, 2011c).
Lo anterior en concordancia con la reiterada consideración del gobierno de México acerca de que las violaciones a los derechos humanos cometidas por funcionarios públicos se refieren únicamente a las vinculadas con un proceso judicial formal.
De acuerdo con Sara Irene Herrerías Guerra, titular de la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos, el diseño de la dependencia tiene como objetivo atender a las víctimas de la violencia extrema: “para casos de desaparecidos y también para quienes han sufrido por homicidios o secuestros” (Medellín, 2011). Ahora bien, ni en el decreto de creación ni en los diversos discursos y entrevistas se ha mencionado la posibilidad de atender a las víctimas de la violación a los derechos humanos, en especial en lo relativo a tortura, tratos crueles y degradantes, desaparición forzada y ejecuciones extrajudiciales.
Esto significa una incapacidad de operación vinculante, es decir, Províctima no cuenta con la personalidad jurídica que le permita iniciar procedimientos de persecución de delitos o bien mandatar al resto de las instituciones de procuración de justicia. Lo que limita su marco de operación a ser un emulador de la CNDH, sin la credibilidad y la confianza que este último organismo presenta.
De acuerdo con el informe elaborado por el Equipo Bourbaki, el porcentaje de víctimas atribuible a la acción de funcionarios públicos e integrantes de las fuerzas armadas es de aproximadamente 48%, frente al 52% que se le imputa al crimen organizado (Equipo Bourbaki, 2011: 20). Dado el universo de operación de Províctima y las limitaciones antes mencionadas, casi la mitad de las víctimas de la lucha contra el narcotráfico no tendrían acceso a los servicios de acompañamiento en la procuración de justicia.
La Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos como paradoja del sistema
Como ya se ha dicho, el surgimiento de una paradoja implica de manera simultánea la posibilidad y la imposibilidad de operación de un sistema; es decir, en la distinción por exclusión el sistema no considera aquello que no le pertenece a su identidad. Así, en el caso de Províctima, se pueden identificar dos vertientes que la constituyen en una paradoja. En primer lugar, la unidad de distinción. Es decir, al establecer la distinción “víctima del delito/no víctima del delito” se genera una ambigüedad que no permite el acatamiento de las normas sobre los derechos humanos, lo cual no necesariamente es fortuito, ya que es congruente con la concepción del gobierno mexicano sobre las posibilidades de violación a los derechos humanos por parte de los funcionarios, es decir, sólo las relacionadas con el proceso. De esta manera, el sistema político señala que no tiene responsabilidad en actos como la tortura y la desaparición forzada, que no reconoce como parte de su operación.
En segundo lugar, Províctima es constituida con una operación no vinculante, lo que implica su imposibilidad para operar como mecanismo de coordinación entre sistemas o como estructura que haga posible la autoobservación del sistema político, en especial en el cumplimiento del marco normativo de su operación, por lo que Províctima funge sólo como un mecanismo para proteger al sistema, en tanto que obedece a la lectura gubernamental del alcance y el significado de las violaciones a los derechos humanos, lo que sólo le permite atender las necesidades del sistema político —y no los del sistema social— respecto a la protección a los derechos humanos.
Como resultado de las dos vertientes que constituyen la paradoja de Províctima, el sistema político llega al límite de su marco funcional, es decir, lo que lo distingue del sistema jurídico, ya que genera nuevos parámetros de comportamiento. Porque, en concordancia con su proceso de comunicación, que atribuye al crimen organizado los índices de violencia, genera una unidad de distinción alterna: “víctimas de la delincuencia/no víctimas de la delincuencia”. Esta distinción erige a Províctima en un mecanismo que le permite al gobierno mexicano, de manera simultánea, no cumplir con las restricciones establecidas por las normas y violentarlas sistemáticamente. Lo que, aunado a la interrelación estrecha entre los sistemas jurídico y político en México, constituye el marco ideal para que el sistema político actúe con menos limitantes normativas.
Además, en el caso mexicano, el incremento de la violencia armada, así como el reclamo no sólo para controlarla sino para reestabilizar el sistema, obligó al sistema político a tomar una decisión: la simulación, ya que Províctima constituye un artificio que le permite al gobierno generar un paréntesis temporal para su evaluación y perfectibilidad, porque el sistema político no puede dejar de tomar decisiones, sean o no exitosas, para reducir los peligros y controlar los riesgos, ya que su función —y razón de existir— es la toma de decisiones para solucionar los problemas sociales.
Províctima le ofrece al sistema político la posibilidad de incrementar sus operaciones de comunicación para legitimar y generar confianza en torno a esta nueva institución. Sin embargo, el proceso de comunicación se verá limitado porque Províctima no tiene un carácter acusatorio y vinculante, sino de acompañamiento. Como ya se ha dicho, su función será emular el trabajo de la CNDH, pero al contar con una distinción que excluye a casi la mitad de las víctimas del delito, además de la incapacidad para elaborar recomendaciones y brindar acompañamiento en procesos internacionales, no puede constituirse como mecanismo de inclusión.
De esta forma, Províctima se torna en una paradoja en el proceso de comunicación del sistema político en términos de legitimidad, ya que su operación, al hacer referencia únicamente a la procuración de justicia para las víctimas de la delincuencia organizada y excluir a las víctimas de violación a los derechos humanos, le impide al sistema político mexicano autodefinirse como un Estado democrático con apego a las normas.
Dado que el riesgo para la operación del sistema social mexicano no es sólo la simulación en el proceso de comunicación del sistema político a través de la creación de Províctima, sino también la ausencia de mecanismos reales de autorrestricción para este último sistema, es conveniente la desparadojización de Províctima para convertirla en un mecanismo externo de observación al sistema político. Uno de los mecanismos para modificar la paradoja pudiera ser el establecimiento de una nueva distinción: “víctimas del delito y violación a los derechos humanos/no víctimas del delito y violación a los derechos humanos”. Esto permitiría ampliar el campo de inclusión en torno al respeto y la protección de las garantías individuales y los derechos. Dado que aún no han sido elaborados los protocolos de atención a las víctimas ni el reglamento para la operación del organismo, puede todavía modificarse esta distinción. Aunado a esto, es necesario dar a Províctima capacidad para perseguir los delitos. Esto le permitiría fungir como un elemento para distinguir, restringir y, en caso necesario, corregir la operación del sistema político en materia de derechos humanos, le daría una estructura derivada del acoplamiento estructural entre los sistemas político y jurídico y le permitiría ser un mediador entre estos sistemas y el sistema social. Así, al dejar de ser una simulación y transformarse en un subsistema con funciones específicas de observación y control del sistema político, Províctima se convertiría en un instrumento efectivo de para la protección de los derechos humanos en México.
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Recibido: 14 de enero de 2012.
Aceptado: 04 de septiembre de 2012.
